Fernando K. Arechederra Mustre. Tecnológico de Monterrey. Alan Carbajal Zúñiga. Secretaría de Finanzas de la Ciudad de México

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1 ERRORES ESTADÍSTICOS EN LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL DE MÉXICO: UNA NOTA STATISTICAL ERRORS IN THE FISCAL COORDINATION LAW OF MEXICO: A NOTE Fernando K. Arechederra Mustre Tecnológco de Monterrey Alan Carbajal Zúñga Secretaría de Fnanzas de la Cudad de Méxco Resumen: Se analzan las varables fundamentales que conforman la estructura de dstrbucón de las partcpacones en ngresos federales que recben las entdades federatvas en el marco del Sstema naconal de coordnacón fscal mexcano. Se muestran las mplcacones que ha traído utlzar esta nformacón en la dstrbucón nterestatal y se brndan elementos técncos para la dscusón sobre el fortalecmento a la coordnacón fscal en Méxco. Abstract: Ths paper analyzes the most mportant varables used to allocate general transfers to subnatonal governments based on the Mexcan Natonal System of Fscal Coordnaton. The paper llustrates some consequences of usng ths nformaton n nterstate revenue shares and provdes some nsghts to dscuss on strengthenng fscal coordnaton n Mexco. Clasfcacón JEL/JEL Classfcaton: D78, H77, J11, R58 Palabras clave/keywords: federalsmo fscal, poblacón, producto nterno bruto, partcpacones en ngresos federales, fscal federalsm, populaton, gross domestc product, general transfers. Fecha de recepcón: 28 IV 2016 Fecha de aceptacón: 28 IX 2016 Estudos Económcos, vol. 32, núm. 2, julo-dcembre 2017, págnas

2 318 ESTUDIOS ECONÓMICOS 1. Introduccón A fnales de los años setenta se formalza en Méxco el esquema de la coordnacón fscal entre los dstntos órdenes de goberno con la fnaldad de evtar la superposcón de gravámenes federales, estatales y muncpales, lo que producía cargas fscales excesvas en los contrbuyentes. De esta manera, a través de la Ley de coordnacón fscal (LCF), se defnó que las entdades federatvas recbrían proporcones constantes de la recaudacón federal, a cambo de lo cual no mantendrían mpuestos estatales o muncpales que sólo establecería la Federacón. Una década después, en las fórmulas de dstrbucón de las partcpacones en ngresos federales se ntrodujo la varable poblaconal, así como ndcadores aproxmados de la actvdad económca (e.g. mpuestos asgnables). Por ende, hasta el año 2007, poco más de 45% de los ngresos federales que se transferían a las entdades federatvas se calculaba en funcón drecta del número de habtantes en cada uno de ellas. A partr del año 2008 la poblacón adquere un papel mucho más relevante para la dstrbucón de ngresos, en vrtud de que la estructura de las fórmulas vuelve a cambar producto de una reforma hacendara en matera de federalsmo fscal que prvlega la nformacón de poblacón, al ncorporarla como un factor por el que se ponderan todas las varables que conforman dchas fórmulas, es decr, el Producto Interno Bruto por entdad federatva, así como la recaudacón de mpuestos y derechos locales. Para este replanteamento de la relacón fscal entre los tres órdenes de goberno se argumentó la generacón de mejores ncentvos para fortalecer sus hacendas públcas, al fomentar la recaudacón y la actvdad económca (véase Cámara de Dputados, 2007a: 3), empero, al redefnr la estructura de la fórmula, la dstrbucón de las partcpacones muestra una estrecha relacón con el comportamento poblaconal, lo que neutralza la nfluenca del resto de las varables. En el presente estudo dcha crcunstanca se analzará úncamente desde el punto de vsta de la relevanca y efectos de las fuentes de nformacón. 1 Por otro lado, debdo a que la nformacón del Producto Interno Bruto por entdad federatva se utlza en térmnos nomnales, contraro a consegur el objetvo de hacer que las partcpacones en ngresos federales ncentven la dnámca económca, genera mportantes 1 Véase Arechederra y Urzúa (2016) para examnar los errores artmétcos exstentes en la fórmula de dstrbucón.

3 ERRORES ESTADÍSTICOS EN LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL 319 sesgos, ya que no se toma en cuenta el efecto de los precos en dcha varable. Esto es, la actvdad económca en los estados y la Cudad de Méxco que se consdera a través del Producto Interno Bruto ncluye tambén el crecmento en el nvel de precos, por ende, la dstrbucón de recursos está relaconada fuertemente con el nvel de precos, más no necesaramente con el mpulso al crecmento económco. Dado que tales consderacones determnan los ngresos que recben las entdades federatvas por concepto de partcpacones en ngresos federales, resulta muy mportante su análss con la fnaldad de brndar elementos técncos en la dscusón sobre el fortalecmento del Sstema naconal de coordnacón fscal mexcano (SNCF). El presente trabajo comprende tres seccones adconales a ésta. En la seccón 2 se descrbe brevemente el SNCF, así como sus modfcacones, con enfáss en las realzadas en la últma década, en partcular las correspondentes al Fondo general de partcpacones (FGP). Más adelante se analza la eleccón de las varables y las consecuencas que ésta ha tendo en la dstrbucón de los ngresos entre las entdades federatvas. Por últmo, se presentan las conclusones. 2. Sstema naconal de coordnacón fscal En 1979 se creó el SNCF que actualmente rge las relacones entre los tres órdenes de goberno, a través del cual, por prmera vez en el país, se dspone dstrbur partcpacones a entdades federatvas y muncpos de los recursos dervados del total de los mpuestos federales (véase Núñez, 1981: 95). Es decr, se lmta la concurrenca de facultades entre la Federacón y las entdades federatvas para mponer contrbucones, dseñándose un mecansmo de dstrbucón de recursos a través de partcpacones, que permte compensar la pérdda de los ngresos de fuente propa de las entdades federatvas a fn de cubrr con su gasto públco. De esta manera, con la promulgacón de la LCF se le do sustento a dcho sstema de coordnacón entre el ejecutvo federal con los estados, muncpos y el entonces Dstrto Federal, se establece así la mecánca para dstrbur las partcpacones en los ngresos federales. Orgnalmente la Ley establecó dos fondos: ) General de partcpacones (FGP), que se consttuyó con 13% del total de la recaudacón federal por concepto de mpuestos y ) Fnancero complementaro de partcpacones (FCP), con 0.37% de ese msmo total. La estructura de este últmo ntrodujo el factor poblaconal para su dstrbucón, al consderar la cantdad de los habtantes de cada entdad federatva.

4 320 ESTUDIOS ECONÓMICOS A prncpos de los años noventa se modfca la LCF, se elmna el FCP pero se ncrementa el FGP, al ascender a 18.1% de la recaudacón federal partcpable (hasta llegar a 20% en 1996), y se ntroduce un esquema redstrbutvo de dcho Fondo,que consdera la proporcón drecta del número de habtantes de cada entdad federatva. Adconalmente, se ncluyen mpuestos asgnables en la fórmula de dstrbucón ante la ausenca de un ndcador que reflejara la actvdad económca de las entdades federatvas, los cuales muestran parte de la dnámca del consumo en ellas. Así, en un esquema que fue gradual, cas la mtad del FGP se calculaba de conformdad con la estructura: C1,t = n (1) n Donde C1,t era el coefcente de dstrbucón de la entdad federatva (= 1,..., 32) en el año t, conocdo entonces como prmera parte y n era la últma nformacón ofcal de poblacón dada a conocer por el Insttuto Naconal de Estadístca y Geografía (INEGI) para la entdad federatva. Para la dstrbucón de la segunda parte se desgnaba 45.17% de acuerdo con la actvdad económca de la entdad federatva, es decr, en los térmnos del crecmento de los mpuestos asgnables federales, 2 a saber: C2,t = B TB (2) C2,t es el coefcente de partcpacón de la entdad federatva en el año para el que se efectuaba el cálculo y TB la suma de B = (C2,t 1 )(IA,t 1 ) IA,t 2, con C2,t 1 defndo como el coefcente de partcpacón de la entdad federatva en el año nmedato anteror; IA,t 1 los mpuestos asgnables en el año nmedato anteror e IA,t 2 los mpuestos asgnables en el segundo año nmedato anteror al que se efectuó el cálculo. 2 Impuestos sobre tenenca o uso de vehículos, sobre automóvles nuevos y el especal sobre produccón y servcos (.e. gasolna, gas natural y desel, cerveza, bebdas alcohólcas, tabacos labrados, aguas y servcos).

5 ERRORES ESTADÍSTICOS EN LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL 321 Como complemento, 9.66% se dstrbuía en proporcón nversa a las partcpacones por habtante de cada entdad federatva, defndo como: C3,t = n RP,t +RS,t n (3) RP,t +RS,t En donde RP,t era la recaudacón de la prmera parte de la entdad en el año t y RS,t era la recaudacón de la segunda parte. Por consguente, hasta el 2007, la dstrbucón del fondo general se defnía como: FGP,t = C1,t C2,t C3,t (4) En el año 2008, producto de una reforma hacendara en matera de federalsmo fscal entraron en vgor nuevas fórmulas y varables para determnar la asgnacón estatal de las partcpacones en ngresos federales. Con base en ello, se fjó el monto nomnal de las partcpacones recbdas por entdad federatva en el año 2007 para dstrburse junto con el ncremento del FGP respecto a dcho año base, en funcón de los aumentos en la actvdad económca, medda a través del Producto Interno Bruto de las entdades federatvas (60%), del ncremento en la recaudacón local (30%) y del nvel de recaudacón local (10%). A partr de entonces, los fondos de partcpacones se encuentran ponderados por la varable poblaconal, cuya fuente es la últma nformacón ofcal de poblacón que dé a conocer el INEGI. Al consderar al Producto Interno Bruto de las entdades federatvas (PIBE) como una varable más estable que los mpuestos asgnables, se defnó que 60% de las partcpacones se dstrburían a partr de su crecmento, de acuerdo con lo sguente: C1,t = PIB,t 1 PIB,t 2 n PIB,t 1 (5) PIB,t 2 n El PIB,t 1 es la nformacón ofcal del Producto Interno Bruto del últmo año dado a conocer por el INEGI para cada entdad federatva;

6 322 ESTUDIOS ECONÓMICOS PIB,t 2 tambén se refere a la nformacón ofcal del Producto Interno Bruto, pero de dos años anterores y n es la últma nformacón ofcal de poblacón dada a conocer por dcho Insttuto. Por otra parte, de acuerdo con el ejecutvo federal, la ncorporacón de la recaudacón de las entdades federatvas mplca un ncentvo mportante para mejorar las hacendas locales, ya que ncorporar el cambo y del nvel de la recaudacón de éstas permte premar, tanto a las que ya han realzado esfuerzos para ncrementar su recaudacón y que, por lo tanto, es más dfícl aumentarla, así como a las entdades cuyo potencal de ncrementar su recaudacón es mayor (véase Cámara de Dputados, 2007a: 8). De tal suerte que la fórmula actual dstrbuye 30% con base en los ncrementos en mpuestos y derechos de cada entdad federatva conforme a: C2,t = IE,tn (6) IE,t n IE,t es la nformacón de la recaudacón de mpuestos y derechos locales de la entdad federatva en el año t contenda en la últma cuenta públca ofcal (véase LCF, 2014), cuyo operador IE,t es un promedo móvl de tres años de las tasas de crecmento en la recaudacón de los mpuestos y derechos locales, de acuerdo con lo sguente: IE,t = j=1 IE,t j IE,t j 1 (7) Por últmo, el 10% restante se dstrbuye con base en el nvel de recaudacón de mpuestos y derechos: C3,t = IE,t 1n (8) IE,t 1 n De forma tal que, a partr del año 2008, P,t es la partcpacón del FGP de la entdad federatva en el año t, defnda como:

7 ERRORES ESTADÍSTICOS EN LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL 323 P,t = P,07 + FGP 07,t (0.6C1,t + 0.3C2,t + 0.1C3,t ) (9) FGP 07,t es la dferenca entre el FGP del año 2007 y el año t, que se dstrbuye conforme a los coefcentes C1, C2 y C3 obtendos de las fórmulas (5)-(8), y P,07 la partcpacón del fondo que la entdad recbó en el año Dcha estructura bajo la premsa de que las partcpacones mejoran los ncentvos de las entdades federatvas para aumentar la actvdad económca y la recaudacón estatal (véase Cámara de Dputados, 2007a: 9). 3. Eleccón de las varables y sus mplcacones Las modfcacones que sufró la mecánca de dstrbucón de las partcpacones en ngresos federales, en la últma década, redefneron los tres componentes de dstrbucón del FGP, a fn de evtar que se neutralzara el mejor desempeño trbutaro y de la actvdad económca, así como ncdr en que las partcpacones per cápta tuveran una relacón más estrecha con la actvdad económca de las entdades federatvas y otorgaran verdaderos ncentvos para la recaudacón (véase Cámara de Dputados, 2007a: 7). Sn embargo, al tratar de fortalecer la relacón entre las partcpacones per cápta y las varables utlzadas en ella, no se consderaron algunas crcunstancas prmordales que de facto provocan dstorsones en la dstrbucón de los ngresos entre las entdades federatvas. En la práctca, la eleccón de estas varables de dstrbucón parecera nhbr cualquer estratega de mpulso al crecmento económco y a la recaudacón por parte de los estados y la Cudad de Méxco Poblacón Tal y como se apreca en las fórmulas correspondentes, la poblacón juega un papel prmordal ya que toda la estructura se pondera por esta varable, por ende, adquere la mayor relevanca para la dstrbucón de las partcpacones: la aplcacón de las fórmulas vgentes a partr del año 2008 da por resultado que el coefcente del FGP que toma en cuenta el PIBE (C1) se comporte práctcamente gual que el coefcente poblaconal.

8 324 ESTUDIOS ECONÓMICOS Gráfca 1 Coefcente poblaconal vs. C1 (PIBE), dcembre 2015 Gráfca 2 Coefcente poblaconal vs. C2 (recaudacón de mpuestos y derechos), dcembre 2015 Fuente: cálculos propos con nformacón del INEGI y de la Secretaría de Hacenda y Crédto Públco.

9 ERRORES ESTADÍSTICOS EN LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL 325 De gual forma, la recaudacón de mpuestos y derechos por entdad federatva (denomnada C2 en la fórmula descrta), sgue el msmo comportamento que el coefcente poblaconal (ver gráfca 2), por lo que resulta evdente que los ngresos que los estados y la Cudad de Méxco recben y recbrán por partcpacones del FGP estarán en funcón de la dnámca que la varable poblaconal tome. Por ende, la fuente de nformacón que se emplea para su aplcacón en las fórmulas es de la mayor relevanca. A partr de 1991 y hasta 1999 la nformacón de esta varable, de acuerdo con la LCF, se tomaba de la últma nformacón ofcal que hubera dado a conocer el INEGI al ncarse cada ejercco. Es decr, de 1991 a 1994 se utlzó el Censo general de poblacón y vvenda, 1990; durante 1995 y 1996 la Encuesta naconal demográfca, 1992; de 1997 a 1999 el Conteo de poblacón y vvenda, 1995, mentras que del año 2000 a juno de 2003, el Censo general de poblacón y vvenda, Ahora ben, en el año de 1999 la Cámara de Dputados adelantó la fecha de utlzacón de la nformacón de poblacón que da a conocer el INEGI con base en el sguente argumento de la Comsón de Hacenda y Crédto Públco: Esta Dctamnadora consdera convenente realzar algunas precsones al artículo 2o. de esta Ley en atencón a las múltples quejas de las Entdades Federatvas en el sentdo de que actualmente no se regstran con oportundad las varacones que muestra la poblacón en la nformacón del Insttuto Naconal de Estadístca, Geografía e Informátca. Por ello, consdera convenente acotar su uso, para que el ndcador de una parte mportante de las partcpacones, no se desfase en su aplcacón en benefco de los propos Estados y Muncpos. (Cámara de Dputados, 1999: 48). En vrtud de lo anteror, se modfcó la redaccón en la LCF para que el número de habtantes se tomara de la últma nformacón ofcal que hubera dado a conocer el INEGI, pero en el año que se publca. Es decr, durante la década de los noventa y hasta juno de 2003, la nformacón de poblacón utlzada para la dstrbucón del FGP consderó tres fuentes de nformacón: el censo poblaconal, el conteo de poblacón y vvenda, y la encuesta naconal demográfca, ya que se consderaba la nformacón del INEGI al ncarse cada ejercco. Así, una vez que en mayo de 2003 la Encuesta naconal de empleo (ENE) dspuso de nformacón poblaconal con representatvdad naconal, a partr de julo de ese año la Secretara de Hacenda y Crédto Públco (SHCP) comenzó a utlzar dcha encuesta para la dstrbucón

10 326 ESTUDIOS ECONÓMICOS de partcpacones, ya que en ella el INEGI ncluía estmacones trmestrales de la poblacón naconal y por entdad federatva. En el año de 2005 la ENE fue susttuda por la Encuesta naconal de ocupacón y empleo (ENOE) y, a partr de mayo del msmo año, es la fuente de nformacón que se emplea para el cálculo del FGP. Cabe destacar que una vez que se tene nformacón de los censos o conteos poblaconales es ésta la que se utlza en las fórmulas de dstrbucón, pero en cuanto se dan a conocer nuevamente los datos de la ENOE, que como ya se menconó son trmestrales, éstos vuelven a emplearse para el cálculo de las partcpacones (las estmacones de la ENOE se ajustan a las proyeccones que el Consejo Naconal de Poblacón actualza con base en los resultados del censo o conteo de poblacón y vvenda). En consecuenca, al analzar en el tempo el comportamento de la varable poblaconal se dentfca un problema estructural que mpacta a todas las entdades federatvas, ya que las estmacones de poblacón de la ENOE, al consderar los ajustes que éstas sufren con los censos y conteos, se observa que no es temporalmente consstente, ya que subestma o sobreestma el número de habtantes a nvel naconal y como resultado, el de cada entdad federatva. Lo anteror, por supuesto, reduce o aumenta, depende del caso, los ngresos que los estados y la Cudad de Méxco recben por concepto de partcpacones. La gráfca 3 muestra el número de habtantes que la ENOE utlza trmestralmente para el cumplmento de su objeto, se consderan los ajustes que lleva a cabo, ncluso de manera retrospectva. Se observa que después del XII Censo de poblacón y vvenda, 2000 (punto A), la ENOE observó una tendenca que ubcó a la poblacón, en el cuarto trmestre de 2005, en 105,931,257 habtantes (punto B). Sn embargo, una vez que se llevó a cabo el II Conteo de poblacón y vvenda, 2005 se ajustó a la baja la tendenca poblaconal que presentó la ENOE en trmestres anterores y el número de habtantes pasó a 104,294,222 (punto C). De hecho, el INEGI procesó de nuevo las bases de datos de las encuestas en hogares levantadas entre los años 2000 y 2005 (punto C a D), con el propósto de empatar sus resultados con el ejercco de conclacón demográfca llevado a cabo por El Colego de Méxco, la Secretaría General del Conapo y el propo Insttuto, de manera que sus resultados fueran consstentes con la realdad poblaconal que ha mostrado el II Conteo de poblacón y vvenda, 2005 y dversas encuestas soco demográfcas (véase INEGI, 2006b: 2).

11 ERRORES ESTADÍSTICOS EN LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL 327 Gráfca 3 Número de habtantes con datos de la ENOE ajustada con censos y conteos Fuente: INEGI. Ahora ben, una vez que se do a conocer el Censo de poblacón y vvenda, 2010, se ajustó de nuevo el nvel poblaconal, pasa del punto E al F y contnuó la nformacón de la ENOE hasta llegar al punto G. 3 A partr de ahí, para el prmer trmestre del año 2013, (punto H), el nvel vuelve a modfcarse al alza. De esta manera, se ajustaron las seres de la ENOE desde el prmer trmestre de 2005 (punto I),y se actualzaron hasta llegar al punto J (.e. tercer trmestre de 2015). Es mportante destacar que el nvel de la sere que se observa, con base en los ajustes señalados, es mayor ncluso que la sere de datos de la ENOE después del censo 2000 y del 3 Frente al desfase entre la publcacón de los resultados censales defntvos y la presentacón, y posteror actualzacón, de las proyeccones demográfcas ofcales del Consejo Naconal de Poblacón, el INEGI realzó un ejercco de estmacón poblaconal ajustado a los resultados del censo de 2010, con el que expandó, de manera provsonal, los resultados de las encuestas en hogares realzadas de abrl de 2011 a agosto de Lo anteror ocasonó que, para la ENOE, se abrera una sere trmestral de resultados provsonales, desde el prmer trmestre de 2010 hasta el prmero de 2013, que en el sto del INEGI (2013: 1) se denomnó: Sere a partr de 2011.

12 328 ESTUDIOS ECONÓMICOS conteo Es decr, la revsón retrospectva de los datos efectuada en 2013 resultó en un nvel mayor que el ajuste realzado con base en el II Conteo de poblacón y vvenda, No obstante, el INEGI (2015) al realzar la encuesta ntercensal 2015 dentfcó que el nvel de poblacón en dcho trmestre de 2015 era menor, lo ubca en 119,530,753 habtantes y no en 121,168,094 (punto J). En febrero de 2016 se publcaron los resultados de la ENOE correspondentes al IV trmestre de 2015, de nuevo los datos de poblacón se modfcan, pero ahora al alza (punto L), lo que contravene los resultados de la encuesta ntercensal y se desprende que los msmos no se ajustaron con base en dcha encuesta. En ese sentdo, se observa que la varable poblaconal sufre dversos ajustes en el tempo, ncluso de manera retrospectva, que la ubcan en dstntos nveles en funcón del trabajo desarrollado por las nsttucones competentes. De acuerdo con el INEGI, los datos absolutos de las encuestas en hogares se ajustan sempre a proyeccones demográfcas, no sólo con la fnaldad de tener un referente poblaconal en períodos ntercensales, sno tambén para elmnar las fluctuacones en los datos estmados que son nherentes a los esquemas de muestreo probablístco propos de estas encuestas; lo que faclta las comparacones en el tempo (véase INEGI, 2013: 1). No obstante, para efectos de la dstrbucón de las partcpacones en ngresos federales no exste actualzacón que permta compensar la pérdda que expermentan en sus hacendas públcas las entdades federatvas a las que se les subestmó la poblacón. Es decr, s ben con el trabajo que lleva a cabo el INEGI se ajustan las estmacones de la poblacón en dversos momentos, en nngún caso se resttuye o compensa a las entdades federatvas que se veron afectadas en sus partcpacones. Al respecto, la gráfca 4 muestra el número de habtantes a nvel naconal que se ha utlzado para el cálculo de la dstrbucón de partcpacones en ngresos federales, las cuales pueden estar sobre o sub estmadas, lo que mpacta en el nvel de ngresos de una de las fuentes más mportantes de recursos de las entdades federatvas. Para lustrar la mportanca que tene la fuente de nformacón, supongamos que en lugar de utlzar el número de habtantes que estma trmestralmente la ENOE se huberan consderado las cfras de los censos y conteos. La gráfca 5 muestra que, en acumulado, en el perodo de julo de 2003 a dcembre de 2007, 16 entdades federatvas huberan recbdo mayores recursos de los que realmente recberon, por aproxmadamente 17,300 mllones de pesos.

13 ERRORES ESTADÍSTICOS EN LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL 329 Gráfca 4 Número de habtantes utlzado para el cálculo de la dstrbucón de partcpacones en ngresos federales Fuente: SHCP. Gráfca 5 Gananca/pérdda acumulada en el FGP, ENOE vs. censos y conteos, julo dcembre 2007 Fuente: Cálculos propos con datos del INEGI y de la SHCP. Cfras nomnales.

14 330 ESTUDIOS ECONÓMICOS S consderamos ahora la dstrbucón con base en las fórmulas producto de la reforma hacendara en matera de federalsmo fscal del año 2007, se observa que 12 estados dejaron de percbr más de 18,000 mllones de pesos. De dcho monto 67% correspondó a la pérdda de sólo dos entdades federatvas (Cudad de Méxco y Veracruz). Gráfca 6 Gananca/pérdda acumulada en el FGP, ENOE vs. censos y conteos, enero dcembre Fuente: Cálculos propos con datos del INEGI y de la SHCP. Cfras nomnales. Lo anteror, al consderar ncluso que la nformacón del número de habtantes de los censos, conteos o encuestas ntercensales parece dscrepar entre cada una de dchas fuentes Producto Interno Bruto por entdad federatva En la LCF se defnó que 60% del FGP se dstrburía a partr del crecmento del PIBE, por lo que es uno de los componentes más mportantes para defnr los ngresos de las entdades federatvas. Al respecto, se utlza la nformacón de dos años consecutvos de cada

15 ERRORES ESTADÍSTICOS EN LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL 331 entdad federatva bajo la relacón PIB,t 1 PIB,t 2. Sn embargo, los datos utlzados corresponden a valores nomnales, por lo que la relacón que se observa, y que ncde en la dstrbucón entre las entdades federatvas, ncluye las varacones de precos que se dan en los dstntos componentes del Producto Interno Bruto de cada entdad federatva. Es decr, el PIBE tene un índce de precos mplícto dstnto, por lo que el crecmento que se observa al utlzar la nformacón nomnal no corresponde necesaramente al esfuerzo que realzan las entdades federatvas, por lo cual el ncentvo establecdo en la LCF perde sentdo. La gráfca 7 muestra el promedo de la tasa de crecmento a- nual del PIBE durante el perodo de 2003 a 2014, tanto en térmnos nomnales como en reales. Resulta evdente que se sobredmensona el crecmento de la actvdad económca s no se elmna el efecto de los precos. Gráfca 7 Promedo de la varacón del PIB por entdad federatva Fuente: INEGI, base 2008 = 100. Resulta emblemátco el caso del estado de Campeche, en que el promedo de la varacón del PIBE, en térmnos reales, durante el

16 332 ESTUDIOS ECONÓMICOS perodo de 2003 a 2014 fue negatvo, no obstante, la dstrbucón de partcpacones se llevó a cabo consderando crecmentos mportantes en esta varable. La gráfca 8 lustra que el nvel de precos meddo a través del índce de precos mplícto es dstnto para cada entdad federatva, en cada año. Gráfca 8 Índce de precos mplícto Fuente: INEGI. En este sentdo, la varacón anual del Índce que nos ocupa es determnante para dentfcar s realmente exste un crecmento en la actvdad económca de cada entdad federatva, ya que este puede modfcarse consderablemente de un año a otro, sn relacón alguna con las actvdades que el ejecutvo estatal lleve a cabo para mpulsar el crecmento económco. Cada año, la varacón bruta del PIBE presenta dferencas sustancales entre los valores nomnales y reales, lo que genera dstorsones en la dstrbucón nterestatal del FGP. S consderamos cuál hubera sdo el comportamento de la relacón PIB,t 1 PIB,t 2 de haberse utlzado los valores reales, la hstora hubera sdo muy dstnta a la que se observó, ya que los recursos tendrían una dstrbucón totalmente dferente (véase gráfca 10).

17 ERRORES ESTADÍSTICOS EN LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL 333 Gráfca 9 Varacón porcentual del índce de precos mplícto Fuente: INEGI. Gráfca 10 Varacón bruta del PIBE, nomnal vs. real

18 334 ESTUDIOS ECONÓMICOS Gráfca 10 (contnuacón) Fuente: INEGI.

19 ERRORES ESTADÍSTICOS EN LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL 335 De hecho, la varanza de este crecmento bruto con los valores nomnales evdenca mayor volatldad que con los valores reales, como se muestra en la gráfca 11, por lo que, lejos de generar los ncentvos para los que fue dseñada la nclusón del PIBE en la mecánca establecda en la LCF, provoca dstorsones que se materalzan en la dstrbucón de las partcpacones del FGP. Gráfca 11 Varanza de la relacón PIBE t 1 /PIBE t 2, Fuente: cálculos propos con nformacón del INEGI y de la SHCP. S comparamos los recursos recbdos por las entdades federatvas con la nformacón nomnal, como se hace actualmente-, con lo que éstas huberan obtendo de haberse empleado el valor real del PIBE, se observa que a 13 de ellas les huberan corresponddo mayores partcpacones. No obstante, con los valores nomnales utlzados, 19 entdades federatvas se han vsto favorecdas con mayores ngresos, lo cual no está asocado, necesaramente, al mpulso de la actvdad económca en su regón, sno al crecmento en el nvel de precos. Un componente adconal en esta dscusón es la oportundad de la nformacón, ya que el PIBE utlzado desde el año 2008 para la dstrbucón del FGP muestra rezagos mportantes, por lo que no se

20 336 ESTUDIOS ECONÓMICOS corresponde, nuevamente, con el objetvo de ncentvar la actvdad económca de cada entdad federatva. Gráfca 12 Gananca/Pérdda acumulada, Fuente: cálculos propos con datos del INEGI y de la SHCP. Cfras nomnales. Cuadro 1 PIBE para la dstrbucón de las partcpacones en ngresos federales Vencmento PIBE Base / 2003, , / 2006, , , , , / 2012, Notas: 1/A partr de mayo se usó la nformacón del PIBE 2005 y 2006 (base 1993), 2/A partr de mayo la nformacón del PIBE 2007 y 2008 (base 2003), 3/A partr de dcembre la nformacón del PIBE 2013 y 2014 (base 2008); fuente SHCP.

21 ERRORES ESTADÍSTICOS EN LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL 337 A favor de ello debe decrse que ha mejorado la oportundad de la nformacón, de tal suerte que, para la dstrbucón de las partcpacones de dcembre de 2015, se utlzó el PIBE de 2013 y de Sn embargo, durante los prmeros cuatro meses del ejercco fscal 2008 la nformacón utlzada del PIBE fue la correspondente a los años 2003 y Las dstorsones en la dstrbucón que resultan de la nformacón utlzada para el cálculo de las partcpacones en ngresos federales (en partcular a partr de la reforma hacendara vgente desde 2008), tanto de poblacón como del Producto Interno Bruto, resultan evdentes y controversales que podría suponerse que las entdades federatvas que de alguna manera resultaron afectadas actuarían en consecuenca. No obstante, con la excepcón del Dstrto Federal (ahora Cudad de Méxco) quen a prncpos del mes de enero de 2008 se nconformó legalmente y promovó ante la Suprema Corte de Justca de la Nacón una demanda de controversa consttuconal por la que se solctaba la nvaldez de las modfcacones a la LCF, nnguno de los estados desfavorecdos realzó alguna accón al respecto. Esto sugere que exsten certas rgdeces en el SNCF, que apuntan, sobre todo, en dos dreccones, la prmera de ellas es la marcada dependenca de los ngresos estatales en los recursos federales que recbe (en algunos casos éstos son superores a 90%), lo que lmta su margen de actuacón respecto a la autordad federal. Asmsmo, al ser el mecansmo de dstrbucón un juego de suma cero en el que un ganador necesaramente mplca un perdedor, no exste una postura únca de las 32 entdades federatvas, n los ncentvos sufcentes para colaborar en conjunto que permta hacer frente a defncones que pueden mpactar sólo a algunos Recaudacón de mpuestos y derechos locales Tal y como se menconó en la segunda seccón, los coefcentes C2 y C3 representan en conjunto 40% de la dstrbucón de los recursos del FGP 7,t, los cuales consderan la nformacón de la recaudacón de mpuestos y derechos. Esta nformacón, aun y cuando no presenta un error estadístco propamente dcho, tene una característca partcular sobre la que es oportuno reflexonar para abonar la dscusón. De acuerdo con la LCF la fuente de nformacón es la últma cuenta públca ofcal de cada entdad federatva, consderándose mpuestos y derechos locales todos aquéllos que se recauden a nvel estatal, así como el mpuesto predal y los derechos por sumnstro de agua que regstren un flujo de efectvo.

22 338 ESTUDIOS ECONÓMICOS Sn embargo, a partr del año 2013 las reglas de valdacón de la nformacón para el cálculo de los coefcentes de dstrbucón de las partcpacones federales regulan el procedmento de envío, procesamento, verfcacón y, en su caso, correccón de las cfras de mpuestos y derechos. 4 Es decr, la nformacón de la recaudacón de mpuestos y derechos locales es revsada, valdada y modfcada por el Comté de vglanca del sstema de partcpacones en ngresos federales, grupo de trabajo de la Comsón permanente de funconaros fscales conformado por ocho entdades federatvas y la SHCP, de tal forma que no necesaramente se utlza la nformacón de las cuentas públcas estatales. Gráfca 13 Dferencas entre las cuentas públcas estatales y las cfras valdadas. Recaudacón de mpuestos y derechos, 2013 Fuente: cálculos propos con nformacón de las cuentas públcas estatales y de la SHCP. Cfras nomnales, no consdera la recaudacón del mpuesto predal n de los derechos por el sumnstro de agua. 4 Anterormente estas reglas sólo normaban lo correspondente al mpuesto predal y los derechos por el sumnstro de agua, al ser contrbucones muncpales cuya nformacón no es verfcable en la cuenta públca estatal (excepto en la Cudad de Méxco cuya hacenda públca es centralzada).

23 ERRORES ESTADÍSTICOS EN LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL 339 La gráfca 13 muestra que más de la mtad de las entdades federatvas presentan dferencas entre lo que reportan en su cuenta públca respecto a las cfras que les son valdadas y se utlzan para el cálculo de sus partcpacones: la recaudacón de las cuentas públcas de 2013 es mayor a la que se valda. 5 Este mecansmo de valdacón, que permte que la nformacón que se utlza para la dstrbucón de partcpacones sea dstnta a la de las cuentas públcas, da por resultado que los crteros de asgnacón sean subjetvos, lo que no brnda certeza jurídca y puede nhbr el esfuerzo adconal de las entdades federatvas para ncrementar su recaudacón (e.g. aumento de tasas, creacón de nuevas contrbucones, etc.), ya que éste no necesaramente sumará en el cálculo de sus partcpacones, contravnendo el objetvo de generar ncentvos que mpulsen una mayor recaudacón. 4. Conclusones La poblacón y el PIBE son varables de suma mportanca para las hacendas públcas de los estados y de la Cudad de Méxco, en vrtud de que, dada la estructura de las fórmulas de dstrbucón vgentes a partr del año 2008, defnen las partcpacones en ngresos federales por concepto del FGP que recben del ejecutvo federal. No obstante, la eleccón de la nformacón de estas varables muestra dversas contradccones respecto a los objetvos por los que se justfcó su nstrumentacón, ya que neutralzan los ncentvos que se esperaría generaran. Por tal motvo, la consstenca de dcha nformacón es fundamental para brndar certeza jurídca a las entdades federatvas sobre sus ngresos, sobre todo, al consderar que el FGP es una de las fuentes de mayor mportanca. En el caso de la poblacón, la prncpal fuente de nformacón utlzada hasta ahora provene de una encuesta cuyo objeto es dstnto a capturar la dnámca demográfca del país, lo que da por resultado que se sobreestme o subestme el número de habtantes con el que cuenta cada entdad federatva. Aunado a lo anteror, la nformacón que arrojan los censos y conteos parecera contradecrse, entre sí, una vez que ésta se analza en el tempo. Por su parte, la nformacón del PIBE, como ndcador de la actvdad económca, no cubre con su prncpal objeto de capturar el 5 El mpuesto sobre adquscón de nmuebles, contrbucón muncpal excepto en la Cudad de Méxco, no se consdera en nngún caso, ya que la LCF establece que éste no computa para efectos del cálculo de C2 y C3.

24 340 ESTUDIOS ECONÓMICOS crecmento en las dstntas regones del país, ya que al ncorporarla en las fórmulas correspondentes se utlzan valores nomnales que están contamnados con la dnámca de los precos de los dstntos componentes de dcho ndcador. Adconalmente, la valdacón y modfcacón que se lleva a cabo de la nformacón de los mpuestos y derechos regstrados en las cuentas públcas de los estados y la Cudad de Méxco podría desncentvar el esfuerzo por obtener una mayor recaudacón de ngresos locales. En este orden de deas, con base en el análss desarrollado se observa que es ndspensable generar las condcones que permtan al INEGI realzar adecuacones oportunas a la nformacón de poblacón a través de medcones más consstentes de la dnámca demográfca, a efecto de que ésta sea utlzada por la SHCP para ajustar anualmente los montos de recursos que recben las entdades federatvas. De gual manera, con el fn de alcanzar los objetvos de ncentvar que las entdades federatvas mpulsen el crecmento económco, debe replantearse, entre otras consderacones, la utlzacón de los valores reales del Producto Interno Bruto. A reserva de un análss posteror más detallado, con la nformacón actualmente utlzada en las fórmulas de dstrbucón no es evdente que los ncentvos de fomento a la recaudacón y la actvdad económca se estén materalzando, por el contraro, se observa que el desarrollo de las hacendas estatales, ncluda su polítca de mpulso a la economía regonal, está separada de la dstrbucón de partcpacones en ngresos federales. Por consguente, es dfícl que la planeacón gubernamental estatal contenga estrategas vnculadas tanto al desarrollo económco como al fortalecmento de sus hacendas públcas. Los esfuerzos estatales y los ncentvos federales se neutralzan, dando lugar a comportamentos nercales que no promueven el desarrollo. En el caso de la nformacón de la recaudacón de mpuestos y derechos, para que las entdades federatvas cuenten con una base mínma para competr en gualdad de condcones en la dstrbucón de las partcpacones, s ben deben establecerse reglas específcas sobre los conceptos que deben consderarse para el cálculo, éstas deben surgr del proceso de armonzacón contable que se está desarrollando en Méxco, lo que brndaría certeza jurídca y objetvdad en la dstrbucón. Mejorar la nformacón que se utlza para la asgnacón de las partcpacones no mplca, necesaramente, modfcar la LCF, lo cual faclta su nstrumentacón. Sn embargo, con la fnaldad de fortalecer realmente el federalsmo fscal mexcano, parecera oportuno r más

25 ERRORES ESTADÍSTICOS EN LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL 341 allá en el análss, a efecto de replantear el mecansmo de dstrbucón de partcpacones federales que permta generar los ncentvos adecuados y rescatar el crtero resarctoro que debera contener. Anexo Detalle de las estmacones Poblacón Sabemos por la ecuacón (4) que hasta el año 2007 el Fondo general de partcpacones se dstrbuía conforme a: FGP,t = C1,t C2,t C3,t (4) Asmsmo, al susttur (1) y (3) en (4), tenemos que: n FGP,t = C2,t n n RP,t +RS,t n (10) RP,t +RS,t Donde n es la nformacón ofcal de poblacón dada a conocer por el INEGI para la entdad federatva (=1,..., 32), correspondente a la ENE o a la ENOE. Los resultados de las partcpacones del FGP,t, así como la nformacón de las varables que lo conforman fueron publcados mensualmente en el Daro Ofcal de la Federacón (DOF) por la SHCP. 6 Consderemos ahora n como la nformacón de los censos, conteos o encuesta ntercensal para cada y lo susttumos en (10), ceters parbus, tenemos: 6 La nformacón de las varables, así como las fuentes de nformacón son publcadas mensualmente por la SHCP en el DOF medante acuerdos e nformes por los que se da a conocer la nformacón relatva a la recaudacón federal partcpable y las partcpacones federales, por estado y la correspondente a la Cudad de Méxco, e ncluyen los procedmentos de cálculo.

26 342 ESTUDIOS ECONÓMICOS n FGP,t = n n RP,t +RS,t C2,t (11) n RP,t +RS,t Al comparar los resultados de (10) y (11) obtenemos el monto D, t, que representa el monto de las partcpacones por concepto del Fondo general que se recberon o dejaron de recbrse por usar una u otra fuente de nformacón: FGP,t FGP,t = D,t (12) De tal suerte que s D,t > 0 la entdad federatva recbó más partcpacones, dada la nformacón de la ENOE/ENE, de las que hubera recbdo s la fuente de nformacón hubera sdo el censo o conteo; por el contraro, s D,t < 0 la entdad federatva recbó menos partcpacones al haberse consderado dcha nformacón en lugar de la correspondente al censo o conteo. Ahora ben, en vrtud de que a partr del año 2008 se modfcaron las fórmulas de dstrbucón, ésta actualmente se basa en el crecmento en el Fondo general de partcpacones entre el año 2007 y el año t, más la partcpacón del Fondo que la entdad federatva recbó en el año 2007: P,t = P,07 + FGP 07,t (0.6C1,t + 0.3C2,t + 0.1C3,t ) (9) S susttumos (5), (6) y (8) en (9) observamos que: P,t = P,07 + FGP 07,t 0.6 PIB,t 1 PIB,t 2 n PIB,t 2 PIB,t 2 n +... (13) IE,tn IE,t 1n IE,t n IE,t 1 n

27 ERRORES ESTADÍSTICOS EN LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL 343 Como en el caso anteror, n es la nformacón ofcal de poblacón dada a conocer por el INEGI para la entdad federatva correspondente a la ENOE, de tal manera que al consderar n como la nformacón de los censos o conteos para cada y susttur en (13), todo lo demás constante, tenemos: P,t = P,07 + FGP 07,t 0.6 PIB,t 1 PIB,t 2 n PIB,t 1 PIB,t 2 n +... (14) IE,tn +0.1 IE,t 1n IE,t n IE,t 1 n Al obtener la dferenca de los resultados de (13) y (14) obtenemos el monto E,t, que representa el monto de las partcpacones por concepto del Fondo general que se recberon o dejaron de recbrse por utlzar una u otra fuente de nformacón: P,t P,t = E,t (15) S E,t > 0 la entdad federatva recbó más partcpacones, dada la nformacón de la ENOE, de las que hubera recbdo s la fuente de nformacón hubera sdo el censo o conteo; por el contraro, s E,t < 0 la entdad federatva recbó menos partcpacones al haberse consderado la ENOE en lugar de la correspondente al censo o conteo. Producto Interno Bruto Para efectos del cálculo correspondente al Producto Interno Bruto, partmos de la ecuacón (9), en la cual susttumos (5) y obtenemos: P,t = P,07 + FGP 07,t 0.6 ( C2,t + 0.1C3,t ) PIB,t 1 PIB,t 2 n PIB,t 1 PIB,t 2 n +... (16)

28 344 ESTUDIOS ECONÓMICOS Donde sabemos que el PIB,t 1 es la nformacón ofcal nomnal del Producto Interno Bruto del últmo año dado a conocer por el INEGI para cada entdad federatva y PIB,t 2 es tambén la nformacón ofcal del Producto Interno Bruto en térmnos nomnales, pero de dos años anterores. S susttumos dchos valores nomnales con el valor real del Producto Interno Bruto por entdad federatva, PIB t, ceters parbus, tenemos que:,t = P,07 + FGP 07,t 0.6 P ( C2,t + 0.1C3,t ) PIB,t 1 PIB,t 2 n PIB,t 1 PIB,t 2 n +... (17) Por tanto, al comparar los recursos recbdos por las entdades federatvas con la nformacón nomnal, como actualmente se hace, con lo que éstas huberan obtendo de haberse empleado el valor real del Producto Interno Bruto observaremos que P,t P,t > 0, s a la entdad federatva le corresponderon mayores partcpacones con los valores nomnales. Por su parte, P,t P,t < 0 s la entdad recbó menos partcpacones por utlzar los valores nomnales de los que le huberan corresponddo de haberse consderado los valores reales. Agradecmentos Agradecemos los valosos comentaros de dos dctamnadores anónmos. Las opnones expresadas en el presente artículo son a título personal por lo que no reflejan la poscón de la Secretaría de Fnanzas del Goberno de la Cudad de Méxco. fareche@gmal.com, alan.carbajalz@gmal.com

29 ERRORES ESTADÍSTICOS EN LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL 345 Referencas Arechederra Mustre, F.K. y C.M. Urzúa La ley de coordnacón fscal en Méxco: una crítca artmétca, documento de trabajo, EGAP Cámara de Dputados Proyecto de ley que reforma, adcona y deroga dversas dsposcones fscales, de la Comsón de Hacenda y Crédto Públco, Gaceta Parlamentara, año III, número 409. Cámara de Dputados. 2007a. Incatva con proyecto de decreto por el que se reforman, adconan, derogan y abrogan dversas dsposcones fscales para fortalecer el federalsmo fscal, Gaceta Parlamentara, número 2280-II. Cámara de Dputados. 2007b. Dctamen de la Comsón de Hacenda y Crédto Públco, con proyecto de decreto por el que se reforman, adconan, derogan y abrogan, dversas dsposcones fscales, para fortalecer el federalsmo fscal, Gaceta Parlamentara, número 2340-B. Comsón Permanente de Funconaros Fscales Reglas de valdacón de la nformacón para el cálculo de los coefcentes de dstrbucón de las partcpacones federales. Aprobadas por la CCLXXX reunón de la Comsón Permanente de Funconaros Fscales, recuperado el 3 de marzo de 2016, Daro Ofcal de la Federacón (DOF) Ley de coordnacón fscal, Congreso de los Estados Undos Mexcanos, ( ) Méxco. Insttuto Naconal de Estadístca, Geografía e Informátca (INEGI). 2006a. El Conapo, el INEGI y el Colmex conclan cfras de la dnámca demográfca del país para el perodo , Comuncado, núm. 189/06, septembre b. El INEGI da a conocer los resultados de las encuestas naconales de ngresos y gastos de los hogares (ENIGH) levantadas en el perodo , acordes con la nformacón de la conclacón demográfca, Comuncado, núm. 209/06, septembre Nota sobre los resultados ajustados a las proyeccones de poblacón 2010, encuesta naconal de ocupacón y empleo, agosto Resultados defntvos de la encuesta ntercensal 2015, Boletín de prensa, número 524/15, dcembre. Núñez Jménez, A Antecedentes y característcas del Sstema naconal de coordnacón fscal en Méxco Gaceta Mexcana de Admnstracón Públca Estatal y Muncpal, 4: Secretaría de Hacenda y Crédto Públco (SHCP) Decreto por el que establece, reforma, adcona y deroga dversas dsposcones fscales y que reforma otras leyes federales, DOF ( ) Decreto por el que se reforman, adconan, derogan y abrogan dversas dsposcones de la Ley de coordnacón fscal, de la Ley del mpuesto sobre tenenca o uso de vehículos y de la Ley del mpuesto especal sobre produccón y servcos, DOF ( ) Informe sobre la recaudacón federal partcpable y las partcpacones federales, por estados y, en su caso, por muncpos y la correspondente al Dstrto Federal, así como los procedmentos de cálculo, por el mes de mayo de 2015 y por el ajuste defntvo de partcpacones del ejercco de 2014, DOF ( ).