Consolidación fiscal en. de mediano plazo. Propuesta de un Indicador de Seguimiento. Análisis e Investigaciones. Coyuntura Nacional

Transcripción

1 Banco Cenral de Reserva de El Salvador Coyunura Nacional Enorno Inernacional Análisis e Invesigaciones Año 2, No de Mayo de 2009 Elaborado por: Juliea Fuenes Senior del Deparameno de Invesigación Económica y Financiera Consolidación fiscal en el mediano plazo: Propuesa de un Indicador de Seguimieno Inroducción* El balance fiscal esrucural o cíclicamene ajusado consiuye un indicador de la orienación que se le imprime a la políica fiscal mediane el uso acivo de medidas de políica a discreción de las auoridades. Su esimación, implica la remoción del impaco del ciclo económico en las cuenas públicas faciliando el resulado fiscal que prevalecería en una siuación cíclica neural. Los concepos veridos en los arículos que aparecen en esa publicación son de exclusiva responsabilidad de las personas que los suscriben, y no reflejan necesariamene el puno de visa de esa insiución. El conenido de esa publicación puede ciarse o reproducirse sin auorización, siempre y cuando se idenifique la fuene. Una forma de comprender sus implicaciones en el conexo acual consise en responder a la siguiene inerrogane, Consiuye el progreso observado recienemene en las cuenas fiscales de América Laina una respuesa a las mejores condiciones económicas y financieras exernas o responde a las decisiones acivas de las auoridades fiscales nacionales? Esa preguna ha esado siendo discuida en organismos inernacionales como el Banco Mundial y el Fondo Moneario sobre la base de esimaciones de la posición fiscal esrucural de las economías regionales. La disinción del balance fiscal en sus componenes: esrucural y cíclico, consiuye una herramiena imporane en el análisis de la posura fiscal y de la sosenibilidad de las finanzas públicas; permiiendo realizar una adecuada valoración del manejo fiscal desarrollado por las auoridades correspondienes. En el caso de la Unión Europea el balance fiscal esrucural es empleado en la definición de sus reglas fiscales y su uso es recomendado por el Consejo de Asunos Económicos y Financieros (ECOFIN) para la realización de sus proyecciones de mediano plazo (Minz y Smar, 2006). Suiza, Chile y Perú enre oros, han esablecido una mea anual de superávi esrucural en la definición de sus reglas fiscales (García, M. e al., 2005). El uso de ese indicador evia las dificulades derivadas del uso del balance convencional, que puede inducir a una exacerbación del ciclo del produco, proporcionando rigurosidad y flexibilidad en el diseño de una políica sosenible de mediano plazo. El componene cíclico del balance fiscal, represena los movimienos mecánicos (sin inerven- */ La auora agradece los comenarios realizados por el Dr. Oscar Ovidio Cabrera y el Ing. Carlos Sanabria

2 Página 2 Año 2, No. 33 ción de las auoridades) de las cuenas fiscales a las variaciones de la acividad económica. En general, su reacción conribuye a aminorar el impaco de la volailidad del produco, por lo que operan como esabilizadores auomáicos. La libre operación de ese componene consiuye un área de consenso, en érminos de políicas de aenuación cíclica. En conraposición, el empleo de la políica fiscal discrecional como mecanismo de esabilización, coninúa siendo un área de debae. Pese a lo anerior, en la crisis inernacional acual los paquees fiscales han sido impulsados de manera generalizada en los países desarrollados y algunos en desarrollo, amparados en una caracerización de excepcional para la siuación económica global, relegando en algunos casos los riesgos de un manejo inadecuado de los recursos del Esado y los aspecos relacionados a la efecividad de su implemenación. Las siuaciones excepcionales y la resricción en la implemenación de la políica monearia consiuyen condiciones bajo las cuales el empleo de la políica fiscal es indicado, sin embargo su efecividad no esá garanizada y menos aun si los agenes económicos perciben la presencia de riesgos en la sosenibilidad de las cuenas públicas. Ese úlimo aspeco es de gran imporancia para la economías como la salvadoreña que al no disponer de la políica monearia y ener un alo grado de exposición a choques asiméricos debe buscar mecanismos alernaivos de suavización del ciclo del produco denro de los cuales se sugiere el empleo de la políica fiscal. El documeno iene como objeivo analizar el comporamieno esrucural de las cuenas fiscales durane el periodo , exponiendo la relevancia del cálculo del balance esrucural y proponiendo el esablecimieno de una mea de balance o superávi primario esrucural, esimado de manera insiucionalizada y ransparene, como un primer paso hacia el proceso de consolidación fiscal de mediano plazo y al empleo de la políica fiscal como herramiena de ajuse. El balance esrucural es esimado mediane el empleo de dos meodologías alernaivas, la aplicada por la Organización para el Desarrollo y Cooperación Económica (OECD, 2000) y la desarrollada por Hollar y Zeelmeyer (2008) para aun conjuno de países de América Laina. En el primer aparado se explica con ciero grado de dealle el procedimieno realizado para su obención, sobre odo en lo referene al esablecimieno de la fase del ciclo económico salvadoreño, el cálculo de las elasicidades fiscales y la desagregación de los componenes del balance en su pare cíclica y su pare esrucural. En el siguiene aparado se define la posura que las auoridades le han conferido a la políica fiscal a lo largo del período ; y finalmene se abordan algunas consideraciones relaivas al proceso de acumulación de deuda y la sosenibilidad de las finanzas públicas. I. Meodología Exisen diversas meodologías para esimar los balances fiscales cíclicamene ajusados sin que exisa un acuerdo sobre cual es la forma ópima para su esimación (Brandner, P.,1998; Hagemann, R., 1999; Consorcio de Invesigación Económica y Social (CIES),

3 Página 3 Año 2, No ; Banco de Pagos Inernacionales, 2003; Tokman e al., 2003; enre oros). En ese documeno se hará uso de dos aproximaciones alernaivas: la meodología radicional aplicada por la OECD (2000) y oros organismos inernacionales y la propuesa recienemene por Hollar y Zeelmeyer (2008). El procedimieno a seguir en ambos casos consa de res pasos. En el primer paso se realiza una esimación del produco poencial y la correspondiene brecha del produco medida como la diferencia enre el produco observado y el produco poencial esimado. En el segundo paso, se esima la sensibilidad de las cuenas fiscales, paricularmene de los ingresos al ciclo económico mediane el cálculo de las elasicidades respeco al produco y poseriormene se separa el balance presupuesario observado en los componenes cíclico y esrucural. Las meodologías adopadas divergen en el úlimo paso. En los procedimienos radicionales como los propuesos por la OECD (2000) o Comisión Europea (CE,1985), uno de los dos componenes señalados es calculado como residuo 1. Cuando el componene esrucural es calculado indirecamene como un residuo, al susraer del balance observado el componene cíclico, cualquier cambio en los ingresos que no puede ser explicado por facores cíclicos es por defeco considerado esrucural, pudiendo incluir facores evenuales o irregulares con impacos emporales. Hollar y Zeelmeyer (2008), proponen un raamieno para los facores irregulares que inena limpiar la esimación del componene esrucural. Mediane la conrasación de la hipóesis de coinegración enre la serie de ingresos ribuarios ajusados y de produco se infiere si los facores irregulares ienen un carácer emporal o permanene y con base a ello se modifica la esimación del componene esrucural. Es imporane ener en cuena que la meodología empleada para la descomposición del balance fiscal puede llevar a diferencias significaivas en los componenes esimados y consecuenemene en su inerpreación, por lo que los resulados obenidos deben ser visos con cauela, como ejemplo pueden observarse las diferencias enre los rabajos elaborados por Hollar and Zeelmeyer (2008), Banco Mundial (2008) e Izquierdo, Oonello and Talvi (forhcoming). A. Esimación de la brecha del produco La separación de los componenes del balance fiscal supone que la acividad económica, aproximada por el produco nacional, flucúa en el iempo alrededor de su nivel de equilibrio de largo plazo generando los ciclos económicos. Esa concepción aún no ha alcanzado un consenso eórico y debido a que se raa de variables no observables, ano sus definiciones como la diversidad de méodos de esimación desarrollados pueden conducir a resulados diferenes para una misma economía (Okun, 1962; Burns y 1/ Los resulados obenidos del empleo de esas dos meodologías presenan diferencias no significaivas.

4 Página 4 Año 2, No. 33 Michell 1946; Giorno,C e.al, 1995; IMF, 1999; Arango y Enciso, 2001, enre oros). En ese esudio se hace uso del filro Hodrick Presco (HP), para realizar la esimación del produco poencial durane el período Esa meodología ha sido empleada para aproximar el ciclo del produco salvadoreño en dos esudios previos de Fuenes y Tobar, 2002 y El filro HP es un méodo mecánico de obención de la endencia de una serie de iempo, que pese a presenar algunas desvenajas 2, es ampliamene usado por la simplicidad de su aplicación y la ransparencia de sus esimaciones. Ese filro es lineal y minimiza la suma al cuadrado de las diferencias enre la endencia y el valor observado o acual (Y), esimando una serie de endencia subyacene (Y*) cuyo grado de suavizamieno esá sujeo a la elección del parámero λ. T * 2 T Min ( ) 1 ( * * * * Y + ) ( ) 2 Y Y Y + 1 Y Y 1 = 1 λ (1) = 2 Para corregir las desvenajas referidas al sesgo de los valores en los exremos, la esimación se realiza exendiendo la serie hacia arás y hacia delane, para el período comprendido enre La información para el periodo comprendido enre 1970 a 1980 corresponden a cifras oficiales del Banco Cenral de Reserva mienras que los daos para el período corresponden a proyecciones realizadas por el Fondo Moneario Inernacional durane el primer rimesre de Respeco al parámero de suavizamieno λ, es imporane recalcar que el desacuerdo relaivo a la deerminación de su valor ópimo prevalece y que los resulados obenidos son sensibles a la elección del mismo. En ese rabajo se uilizará un valor de 30, propueso por Bouhevillain e al (2001) en concordancia con los cosos que el efeco leakage 3 puede producir en la cuanificación de las posiciones fiscales 4. La aplicación del filro HP a la serie original produce una esimación del produco poencial (Y*), que una vez obenido permie calcular el componene cíclico del produco como la diferencia enre el produco real observado (Y) y la endencia obenida. La brecha del produco (GAP) es esimada poseriormene como: Y Y * GAP = (2) Y * 2/ Problema de sesgo en los exremos o problema del puno final y discrecional en la elección del parámero de suavizamieno λ. 3/ Si el parámero es mayor al ópimo el componene cíclico se sobreesima conduciendo a posiciones de riesgo. 4/ Para una explicación deallada véase Bouhevillain e al, 2001

5 Página 5 Año 2, No Gráfico No.1 Produco real observado y PIB poencial (endencia) (PIB a precios consanes 1990, en logarimos) Observado Tendencia Fuene: Elaboración propia con daos BCR para el período y esimaciones WEO FMI para 2009 y La meodología expuesa generó la endencia y el componene cíclico del produco salvadoreño que se presenan en los gráficos No.1 y No.2. La endencia generada es relaivamene esable, produciendo un ciclo económico en el que se pueden idenificar 7 sub-períodos, conformados por res fases expansivas y cuaro recesivas. Las fases expansivas regisraron en general una menor duración e inensidad, siendo su duración media de 4 años, con una desviación máxima de 3.6% (1995). Las fases recesivas han experimenado una duración promedio de 6 años con una desviación máxima de -9.4% (1982). (Véase Cuadro No.1). Cuadro No. 1 Sub-períodos idenificados por el componene cíclico No. S ub periodo Fase del ciclo Desviacion ciclica p Duracion R ecesiva a E xpansiva a R ecesiva a E xpansiva a R ecesiva a E xpansiva a Fuene: Elaboración propia en base a los resulados obenidos con el filro HP con un λ=30 6.0% 4.0% 2.0% 0.0% 2.0% 4.0% 6.0% 8.0% 10.0% 12.0% R 1980 Gráfico No. 2 Componene ciclo del produco real (PIB a precios consanes 1990, en logarimos) 1982 E R E R E R Fuene: Elaboración propia con daos BCR para el período y esimaciones WEO FMI para 2009 y Denro de los sub-períodos idenificados después de la firma de los acuerdos de paz, se desaca la exensión de la fase recesiva correspondiene al período De acuerdo a esa esimación, la economía salvadoreña araviesa un periodo de 9 años de leargo en su desempeño económico, luego de un periodo relaivamene pequeño de auge, regisrado enre1992 y 1995, a raíz de la firma de los acuerdos de paz. La úlima fase idenificada, indica que de 2005 a 2008 se ha experimenado una recuperación en la acividad económica, es decir una fase de expansión del produco, que esá en concordancia con el crecimieno observado en la economía mundial. Sin embargo, con base a las esadísicas oficiales y proyecciones del Fondo Moneario Inernacional, 2009 marca el inicio de una nueva eapa recesiva para la economía salvadoreña. Al realizar una comparación con las esimaciones presenadas en Fuenes y Tobar (2004); se encuenra una coincidencia en las primeras 5 fases señaladas observándose un sesgo en las observaciones finales ( ). La información de ése úlimo periodo correspondió a cifras preliminares y proyecciones, las cuales discreparon en promedio en 1 puno porcenual respeco a los valores realizados a poseriori, en un enorno relaivamene esable. El señalamieno anerior subraya la reserva con la que deben observarse los resulados obenidos para el período , considerado la gran inceridumbre exisene sobre la marcha fuura de la economía a raíz de la crisis inernacional acual y la

6 Página 6 Año 2, No. 33 señales negaivas observadas en los indicadores de ofera y demanda nacionales que apunan a una desaceleración en la acividad económica. La generación de diversos escenarios de crecimieno del PIB para el período comprendido enre 2008 y 2010, permiió corroborar la cauela con que debe esablecerse la posición cíclica de la economía a parir del año Como se presena en el cuadro No.1, omando la esimación oficial de crecimieno de 2.5%, 2008 consiuye el año pico de la fase expansiva que inició en 2005; sin embargo un mínimo ajuse a la baja 5 (0.1 punos porcenuales) en dicha esimación, ransforma a 2008 en el año en que se inicia la fase recesiva idenificada hacia el final del período de esudio. Ese fechado guarda coherencia con el comporamieno observado en diversos indicadores de la acividad económica inerna como el Índice de Volumen de Acividad Económica que presenan una marcada desaceleración desde mediados de En ese senido se requiere de una revisión de la esimación del PIB para el año 2008 para definir con mayor precisión el puno de giro de la fase acual. B. Esimación de la sensibilidad de las cuenas fiscales al ciclo La sensibilidad del balance fiscal al ciclo económico puede ser medida por la elasicidad de las caegorías fiscales, que reaccionan al ciclo, respeco al produco. Para la mayor pare de países de América Laina y en El Salvador, esas caegorías se concenran en cuenas de ingreso ya que no exise ninguna respuesa auomáica asociada al gaso. Para ese documeno se han considerado cuaro caegorías de ingreso como sujeas al vaivén de la economía: los impuesos a la rena, al valor agregado, al consumo de producos y al comercio exerior. La elasicidad del impueso a la rena será esimada por el méodo de regresión lineal, para el reso de caegorías se asumirá el supueso de proporcionalidad a cambios en el produco, asignándoles por ano una elasicidad uniaria (Marner, R., 2000; OECD, 2005). En un primer momeno la elasicidad será definida como un promedio ponderado de las elasicidades de las diferenes caegorías, usando como crierio de paricipación el peso de cada caegoría en el oal de ingresos ribuarios. Poseriormene, se realizará una esimación de la elasicidad para los ingresos ribuarios oales que será promediada con el valor anerior para definir la elasicidad de las caegorías de ingresos ribuarios período a período. La ecuación a esimar es la siguiene: log IR = α + β logy + Dr + War + ε (3) 5/ Ese supueso es admisible a la luz de los coninuos ajuses a la baja observados recienemene en oras economías desarrolladas y en desarrollo.

7 Página 7 Año 2, No. 33 Donde, IR, corresponde al valor del impueso a la rena; Y,, corresponde a la base de ribuación en ese caso al produco, ambas variables se expresaron en érminos reales mediane el empleo del deflacor del PIB y se ransformaron mediane la aplicación de logarimo y una diferencia regular. Dr, represena una variable dummy que inena capurar las medidas de políica discrecional relacionadas a la caegoría imposiiva rena a lo largo del período y War es una dummy que capura el impaco del conflico armado al inicio del período de esimación ( ). La esimación de la elasicidad del impueso a la rena corresponde a una acualización de los cálculos realizados en Fuenes y Tobar, Para calcular la elasicidad de los ingresos ribuarios oales, la ecuación a esimar se consruyó omando como base la meodología expuesa en Hollar y Seelmeyer (2008), en la cual se sugiere inroducir la serie de ingresos ribuarios ajusada por el impaco de las acciones de políica que son idenificables ano de manera direca, es decir, removiendo el impaco esimado de una medida implemenada, o mediane variables dummy. La ecuación a esimar es la siguiene: a log ITrib = α + β log Y + D1 + D + War + ε (4) 2 a ITrib, corresponde al valor de los ingresos ribuarios ajusados de manera direca. El ajuse se llevó a cabo en los años 2005 y 2006, en el primer caso se resó a la serie original 0.5 punos porcenuales del incremeno regisrado en 2005 y en 2006 se susrajo un 0.1% del produco. (Hollar y Zeelmeyer, 2008). Y, misma definición que en la ecuación (3). D1 y D2, corresponden a dos variables dummy en forma de escalón, la primera iniciando en el año 1995 para capurar los cambios inroducidos en los impuesos a la rena y al valor agregado y la segunda iniciando en el año 2000 para recoger el impaco del paquee de reformas aprobadas en el ercer rimesre de 1999 y en el primero del En ambas esimaciones se incluye la variable dependiene rezagada un periodo como mecanismo de corrección. Los resulados obenidos al esimar las ecuaciones (3) y (4) se muesran el cuadro No.2, incluyendo ambién las esimaciones realizadas por Hollar y Zeelmeyer (2008) para El Salvador y las de Fuenes y Tobar (2004). Las elasicidades esimadas para los diferenes períodos y meodologías muesran un alo grado de semejanza, sugiriendo la robusez de los coeficienes esimados. El Salvador consiuye uno de los pocos países en América Laina en que la elasicidad esimada es esadísicamene diferene de la unidad, siendo la elasicidad de la rena consisenemene mayor a la de los ingresos ribuarios oales. En ese documeno se emplea 1.50 como elasicidad ingreso de los impuesos de rena y 1.36 para los ingresos ribuarios oales.

8 Página 8 Año 2, No. 33 Cuadro No. 2 Elasicidad de los ingresos ribuarios respeco al produco Auor Rena (1) Ingresos Tribuarios OLS (2) OLS H&Z (3) Dynamic OLS Documeno Acual Elasicidad esimada (80 08) saisic (3.2) (2.2) (2.5) Hollar y Zeelmeyer (2008) Elasicidad esimada (92 07) saisic (8.0) (15.9) Fuenes y Tobar (2004) Elasicidad esimada (80 03) saisic (2.2) (2.6) Fuene: Elaboración propia con base a esimaciones acuales y de los auores indicados. Rena (1): esimada mediane la ecuación (3); OLS(2): resulado de esimación: log ITrib = α + β logy + Drib + War + ε ; OLS H&Z (3): esimada mediane la ecuación (4) La OECD (2005), inrodujo recienemene algunas mejoras en la meodología de esimación de las elasicidades que subyacen a la medición de sus balances cíclicamene ajusados. El cálculo de las elasicidades de las caegorías imposiivas respeco a la brecha del produco fue separado en dos componenes: la elasicidad del impueso respeco a su base y la elasicidad de la base respeco al indicador cíclico. La re-esimación de las elasicidades mejoró las propiedades esadísicas de los esimadores asegurando además mayor consisencia enre países; sin embargo, la acualización de las mismas produjo un efeco limiado en los balances cíclicamene ajusados para la mayoría de las economías de la OECD. Ese refinamieno no puede llevarse a cabo para El Salvador debido a la ausencia de las series esadísicas requeridas C. Descomposición del balance fiscal Por definición el balance fiscal corresponde al resulado que se obiene al resar de la caegoría Ingresos y Donaciones los Gasos y Concesión Nea de Présamos. Exisen sin embargo, diversas medidas del balance que se diferencian por los concepos o cuenas que se incluyen en las caegorías de ingresos y gasos. En ese documeno se emplea como medida del balance fiscal el denominado resulado primario del Secor Público No Financiero (SPNF), en el cual se preende aislar los compromisos adquiridos en el pasado (inereses) y los ingresos evenuales (donaciones). Durane el período de análisis comprendido enre , el resulado fiscal observado se ha manenido oscilando enre eapas de mejora y deerioro que no permien inferir con claridad la presencia de una políica fiscal de mediano plazo. Para el período , el resulado deficiario observado ano en el balance convencional como en el primario se esrechó conduciendo inclusive a una posición superaviaria en el balance primario para 1995; sin embargo, a parir de ese puno la siuación se revirió y el balance empeoró fueremene hasa el año 2001, experimenando poseriormene una recuperación.

9 Página 9 Año 2, No. 33 Cuadro No. 3 Descomposición Balance Convencional: Balance Primario, Inereses y Donaciones (como proporción del PIB) Balance Convencional con Donaciones (B C +Dn) = BP I+Dn Subperiodo Balance Convencional sin Dn (B C Dn) = BP I Balance Primario (BP) Inereses (I) Donaciones (Dn) % 1.48% 10.82% 0.21% 10.61% % 2.82% 7.53% 3.32% 4.21% % 2.03% 4.72% 2.20% 2.52% % 2.11% 3.26% 1.54% 1.72% % 1.67% 2.84% 0.35% 2.49% % 2.37% 1.12% 0.27% 0.85% Fuene: Elaboración propia con cifras del Banco Cenral de Reserva en base a cifras del Miniserio de Hacienda Gráfico No.3 Balance fiscal convencional y primario del SPNF (millones de dólares) Balance Primario Balance SPNF In eres es (p) Es imporane desacar que, hasa 1994 las discrepancias presenadas enre ambas medidas del resulado fiscal fueron basane reducidas, pero a parir de 1995 los balances calculados empiezan a mosrar un mayor disanciamieno a raíz del consane crecimieno de la caegoría inereses, asociada a la aceleración experimenada en el proceso de acumulación de deuda. Las donaciones, por el conrario, muesra un impaco cada vez menor en el balance fiscal. (véase Cuadro No. 3 y gráfico No.3) Como se señaló al inicio de las consideraciones meodológicas, para calcular el balance fiscal esrucural o balance cíclicamene ajusado se hará uso de la meodología radicional aplicada por la OECD (2000) y oros organismos inernacionales y de la propuesa por Hollar y Zeelmeyer (2008). En el caso de El Salvador solo las caegorías de ingreso son ajusadas por el ciclo. La meodología de la OECD (2000), esima el balance cíclicamene ajusado (CAB) mediane la siguiene formulación: Fuene: Elaboración propia con cifras del Banco Cenral de Reserva en base a cifras del Miniserio de Hacienda. CAB = p i= p R ( s) i, E ( s) gasosdecapial (5) ( s) (s) R i, E, represena los ingresos esrucurales y, el gaso esrucural y los gasos de capial que se excluyen al ser considerados como acíclicos. Los ingresos esrucurales se esiman como: R ( s) i, = R i, ε * Y Y i (6) R i, Donde, corresponde al valor observado de la caegoría de ingreso i; Y e Y * denoan el produco observado y el produco

10 Página 10 Año 2, No. 33 poencial, respecivamene; mismos que fueron definidos en la sección A de ése aparado. Finalmene ε i, corresponde a la elasicidad de cada caegoría de ingresos considerada i respeco a la base elegida, esimadas en la sección B de ese aparado. Como esimación alernaiva se reoma la propuesa de Hollar y Zeelmeyer (H&Z, 2008) para esimar los ingresos fiscales que no provienen de commodiies, que consise en la aplicación de dos o res pasos, según sea el caso: En el primero se desarrolla un es de coinegración, enre la serie de ingresos fiscales ajusados y la serie del produco. El segundo paso, depende del resulado obenido con la aplicación del es, si el es se rechaza: los ingresos se calculan al esilo radicional, finalizando el proceso. Sin embargo, si la hipóesis no se rechaza: los facores evenuales o irregulares pueden ser considerados emporales y por ano los ingresos esrucurales se calculan a parir del valor ajusado de la regresión, en ese caso exise un ercer paso a seguir. El paso adicional consise en evaluar los valores ajusados en una posición considerada como cíclicamene neura, en érminos del produco y añadir a ése cálculo los ajuses direcos que se hayan realizado previamene. La realización del es de coinegración, que supone la exisencia de una relación de largo plazo enre la serie de ingresos ribuarios ajusados y el produco domésico no pudo ser rechazada, indicando que la inclusión de los componenes irregulares en el balance esrucural no es lo más adecuado, por lo que se coninuó con el procedimieno señalado para esimar los ingresos esrucurales. Los ingresos acuales y esrucurales 6 derivados de ambas meodologías se presenan en el gráfico No % 15.0% 14.0% 13.0% 12.0% 11.0% Gráfico No.4 Ingresos acuales y esrucurales reales (como proporción del PIB) El resulado de ambas meodologías evidencia una mejora de carácer esrucural en los ingresos ribuarios a parir de Esa evidencia indica que, por ejemplo, el comporamieno creciene observado durane el período no consiuye únicamene una reacción de los ingresos a la fase cíclica expansiva sino, mas bien, responde a decisiones acivas de las auoridades nacionales. Los ingresos esrucurales esimados exhiben claras diferencias, el comporamieno derivado de la meodología de H&Z (2008) muesra una rayecoria suavizada recogiendo de forma mas adecuada el comporamieno subyacene de los ingresos. La corrección aplicada puede esar reflejando ano incremenos o decremenos en los ingresos produco de sucesos evenuales, cambios en la composición demográfica, cambios en el produco poencial así como ambién cambios esrucurales no conabilizados como mejoras en la adminisración imposiiva. La esimación cíclicamene ajusada radicional produce un ajuse mínimo a la serie acual, por lo que las líneas que lo represenan muesran una diferencia marginal respeco a los valores acuales. Para esimar el balance esrucural se emplearán los ingresos esrucurales derivados de la aplicación del procedimieno de H&Z (2008), mienras que el componene cíclico será esimado median- 6/ Ambas series esán expresadas a precios consanes de % 9.0% 8.0% 7.0% H&Z OECD Acual Fuene: Elaboración propia basada con cifras del BCR. H&Z: ingresos esrucurales derivados de meodología de H&Z (2008), OECD: ingresos esrucurales obenidos mediane la meodología radicional y Acual: ingresos ribuarios acuales

11 Página 11 Año 2, No Gráfico No.5 Balance fiscal esrucural, Componene Cíclico y Balance Primario Observado (como porcenajes del PIB) BF esrucural BF ciclico BF primario acual Fuene: Elaboración propia con cifras del BCR e la meodología radicional. Los componenes obenidos se presenan en el gráfico No. 5. A lo largo del período de esudio, el balance esrucural consiuye el componene principal denro del balance primario observado por lo que sus movimienos son deerminanes en el resulado fiscal acual. Ese exhibe una endencia lineal posiiva indicando una mejora en los resulados fiscales obenidos, pese a presenar algunos períodos de reroceso. El componene cíclico ha esado oscilando de manera simérica de acuerdo a lo esperado, es decir en relación direca a las flucuaciones económicas y por ano realizando la denominada esabilización auomáica. Sin embargo, su amaño, ha sido relaivamene pequeño siuándose en un rango comprendido enre 0.1 y 1.3 punos del PIB. El amaño del componene cíclico o de los esabilizadores auomáicos, esa asociado a diversos aspecos como: la ampliud de las oscilaciones cíclicas, la raio de ingresos ribuarios a PIB, la progresividad del sisema ribuario y la elasicidad de los ingresos ribuarios enre oros. Como se mencionó aneriormene, la reacción auomáica de los ingresos al esado de la economía, posibilia que la políica fiscal suavice la rayecoria de la demanda al conener la reducción (aumeno) del ingreso disponible en épocas de recesión (expansión) económica. En las fases recesivas la recaudación imposiiva baja suavizando la caída del consumo privado y en las expansivas aumena moderando la ampliud del ciclo. Por el lado del gaso algunos países conemplan medidas auomáicas (no discrecionales) como el seguro de desempleo y oras redes de apoyo social que acúan reduciendo la volailidad de la economía. En el caso de El Salvador, no se han pueso en prácica medidas de proección social que esén vinculadas direcamene al ciclo económico y por lo ano no hay cuenas por el lado del gaso cuya reacción sea anicipada y claramene influida por el ciclo. Es primordial recalcar que la operación de los esabilizadores auomáicos debe ser realizada de manera simérica a lo largo del ciclo para no compromeer la posición esrucural de mediano plazo. Respeco al componene esrucural, es imporane ener en cuena que hasa ese momeno el balance esrucural ha sido calculado con base a la conabilidad oficial del balance fiscal, por lo ano su esimación se verá modificada al incorporar concepos adicionales que desde el puno de visa del auor corresponden a cuenas esrucurales, como la incorporación en la cuena de gasos del coso de la Reforma Previsional y los monos inyecados a los rubros Salud, Seguridad y Paz Social a ravés del Fideicomiso FOSEDU. El balance esrucural considerando esos gasos será el empleado para analizar la posura fiscal y algunos aspecos de la sosenibilidad fiscal. Las modificaciones realizadas a la cuena de gasos generan que ese se incremene en promedio en 1.6% del PIB, durane el período La diferencia promedio enre el balance primario

12 Página 12 Año 2, No. 33 basado en la conabilidad oficial y el balance ajusado es de 1.4% para el periodo y de 1.9% para el periodo Cuadro No. 4 Descomposición del Balance Primario Ajusado (promedio del periodo como proporción del PIB) S ubperiodo Balance Primario Ajusado 3 BP = CP Esrucural (BE ) C P Ciclico (CC) CP Irregular CP i % 0.65% 0.52% 9.34% % 0.28% 1.51% 4.71% % 0.18% 0.96% 2.69% % 0.25% 0.00% 1.15% % 0.01% 0.28% 1.75% % 0.13% 0.13% 0.62% Fuene: Elaboración propia con cifras del BCR ajusado por los gasos derivados de la reforma previsional y de lo monos orienados a Salud, Seguridad y Paz Social mediane FOSEDU La discrepancia en la esimación de los balances se aribuye en mayor medida a los cosos derivados de la reforma previsional, que afecan el gaso a parir del año La conribución promedio de ese rubro para el periodo fue de 1.5% del PIB, alcanzando su máximo en el año 2005 (1.9 punos del PIB) a parir del cual, acorde a las esadísicas oficiales, ese rubro ha venido disminuyendo su imporancia en las cuenas de gaso. Los monos correspondienes a Salud, Seguridad y Paz Social que afecan el balance desde 2007, han represenado en promedio 0.40 punos del PIB, generando un impaco menor al de la reforma previsional. Los ajuses realizados se muesran en el cuadro No.4 y en el gráfico No.6. i= 1 4.0% 2.0% 0.0% 2.0% 4.0% 6.0% 8.0% Gráfico No.6 Balance Fiscal Esrucural Conabilidad Oficial e incluyendo Reforma Previsional y FOSEDU (como porcenajes del PIB) II. Posura fiscal El balance esrucural ajusado presena a lo largo del período de esudio un comporamieno posiivo, enendido como una reducción ano de la posición deficiaria como de su volailidad. El resulado deficiario se conrajo fueremene enre 1980 y 1995, sin embargo de ahí en adelane ha experimenado una leve endencia creciene. En general, la mejora observada en el balance esrucural se debe principalmene al incremeno obenido por el lado de los ingresos, produco de una serie de medidas endienes a incremenar la recaudación ribuaria. Durane los dos primeros sub-períodos ano el ingreso como el gaso mosraron una reducción, ése ulimo conrayéndose en mayor medida. Pero a parir de 1990, el gaso ha evolucionado a asas crecienes enre un sub-período y oro, mienras el ingreso si bien ha mosrado aumenos esos no han sido suficienes para cubrir el rimo de incremeno de los gasos, por lo que el resulado fiscal coninua observando un sesgo deficiario. El desbalance enre ingresos y gasos fue noable en el período , reflejándose en un incremeno en las necesidades de financiamieno y consecuenemene en un aumeno en el nivel de 10.0% 12.0% 14.0% BFE Oficial BFE+reforma previsional BFE+rp+fosedu Fuene: Elaboración propia basada con cifras del BCR ajusadas

13 Página 13 Año 2, No. 33 endeudamieno. La deuda del SPNF se redujo de un 53.0% como proporción del PIB en 1989 a un 28% para 1989, a parir de ese momeno revirió su rayecoria y reinició su proceso de acumulación, que se acenuó enre 2002 y2004. (véase gráfico No.7) La definición de la posura fiscal requiere de dos eapas, la primera consise en esablecer la dirección que las auoridades le imprimen con sus acciones al resulado fiscal, que puede ser expansiva (relajamieno) o conraciva (endurecimieno). La dirección o posición es usualmene medida por el cambio regisrado en el valor del balance cíclicamene ajusado. Poseriormene, es necesario definir la fase del ciclo en que se encuenra la economía: recesiva o conraciva. La posura será conra-cíclica cuando el saldo fiscal presene una relación direca con la acividad económica, suavizando las flucuaciones económicas y pro-cíclica en el caso conrario. Al considerar los cambios del balance esrucural de acuerdo a las fases cíclicas previamene definidas, se iene que la posura fiscal se ha endurecido a lo largo del período, es decir que las variaciones porcenuales del valor del balance esrucural enre picos y valles subsecuenes 7, han sido negaivas con excepción del período final , que presena un cambio posiivo, exhibiendo un relajamieno de ipo pro cíclico. Las auoridades fiscales sin embargo, no han impreso un carácer definido a la implemenación de la políica discrecional. En res de los seis períodos considerados el balance esrucural como proporción del produco se ha movido en la misma dirección que la brecha, reforzando al componene cíclico, y conribuyendo a amorizar los choques exógenos a que ha esado expuesa la economía; pero en los res sub-períodos resanes ha operado de manera conraria, moviéndose en dirección opuesa a la brecha y por ano amplificando el impaco del ciclo. (véase cuadro No. 5) Cuadro No. 5 Posura Fiscal (variaciones enre valles y picos subsecuenes) No. S ubperiodo Balance Balance Posura Brecha del Componene Convencional E srucural C onvencional E srucural Produco C iclico Pro Pro Conra C onra Conra Pro Conra C onra Pro Conra Pro Pro Fuene: Elaboración propia con cifras del BCR ajusadas La información disponible no permie inferir que el resulado de conraciclicidad obenido en los períodos: , y sea produco de un objeivo fiscal explício de esabilización del produco, sino que como se ha argumenado en rabajos aneriores (Fuenes y Tobar, 2004) el esablecimieno de la posura fiscal parece responder al seguimieno de programas de 7/ Es decir la diferencia exisene enre el año anerior al que inicia la eapa de ciclo considerada y el año en el que finaliza la misma.

14 Página 14 Año 2, No. 33 esabilización y ajuse asociados a objeivos de sosenibilidad de las cuenas fiscales en el largo plazo y a la aención de siuaciones de emergencia, producidas por choques irregulares como los fenómenos naurales. La posura conracíclica observada en los periodos y , implica una reducción del défici esrucural en una fase expansiva de la economía. En el primer caso, la mejora del balance esrucural esá asociada a la firma del Programa de Esabilización y Reacivación económica (PEAE), en ese lapso de iempo los ingresos y en mayor medida los gasos experimenaron una conracción significaiva. Para el periodo , la disminución del desbalance fue produco de un incremeno ano en las cuenas de gasos como en las de ingresos, siendo proporcionalmene mayor para esos úlimos. El comporamieno presenado por las cuenas fiscales en esa úlima fase analizada, concuerda con el esperado ane la ejecución de una políica de esabilización fiscal; sin embargo, esá vinculado a la implemenación del Programa de Esabilización y Ajuse Esrucural, esipulado luego de la firma de los Acuerdos de Paz. Durane la fase recesiva comprendida enre 1996 y 2004, se regisró un deerioro del balance fiscal esrucural, consisene con una posura fiscal conracíclica. Al analizar la evolución de las cuenas de ingreso, se observa que esos se manuvieron creciendo a lo largo del periodo, produco de medidas discrecionales orienadas a incremenar la recaudación ribuaria; mienras que, por el lado del gaso, el aumeno regisrado esá asociado a la aención de fenómenos naurales como el huracán Mich y los erremoos de 2001, así como los cosos de la Reforma Previsional. Los elemenos aneriores evidencian que pese a que la posura fiscal puede especificarse como conracíclica, ésa no parece haber considerado de manera explícia el objeivo de esabilización o suavizamieno del ciclo del produco. En los períodos , y , la posura fiscal puede calificarse como procíclica. Las primeras dos eapas corresponden a eapas recesivas en las cuales el saldo deficiario se redujo, acenuando en eoría el comporamieno conracivo del ciclo. En ambos casos se regisró un incremeno en el ingreso y una conracción del gaso. La evolución de los primeros años de la década de los ochena deerminada por el conflico armado y por dos inenos por esablecer un programa de esabilización. Finalmene durane el periodo , idenificado como una eapa expansiva del produco, el défici aumeno produco de un mayor aumeno de los gasos en relación a los ingresos. En ese periodo se regisro un fuere crecimieno de los gasos de capial y corrienes. Cuanificando de manera aproximada el crecimieno de la deuda ( d), a parir de sus principales componenes: la conribución del balance esrucural (cab), del componene cíclico (cc), la dinámica r g d g + π endógena de la deuda:, las pensiones y oros mediane la siguiene relación (Noord, 2000): 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% Gráfico No.7 Ingresos Esrucurales, Gaso Conabilidad Oficial e incluyendo Carga Provisional y FOSEDU (como porcenajes del PIB) Ingresos esrucurales Gaso esrucural+rp+fosedu Gaso esrucural oficial Fuene: Elaboración propia basada con cifras del BCR ajusadas

15 Página 15 Año 2, No. 33 r g d = cab cc + d 1 + Oros 1+ g + π (7) 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% -10.0% -20.0% -30.0% Gráfico No.8 Facores de Acumulación de Deuda (como porcenajes del PIB) 9.1% -18.0% 8.6% -2.9% CAB Cíclico Diná mic a Pensiones Don O ros Fuene: Elaboración propia basada con cifras del BCR ajusadas Se puede observar en odos los períodos considerados que el balance esrucural consiuye un facor deerminane en el proceso de formación de la deuda.(véase gráfico No. 8). Durane el período la deuda se logró reducir 18 punos del PIB, pasando de represenar un 51% respeco del PIB al final del período anerior (1991) a un 31% para La reducción fue alcanzada a consecuencia de una baja observada en la mayor pare de los componenes que conforman la ecuación, excepuando al balance esrucural, que aunque mejoró, coninuó siendo deficiario. En ese período se desarrollaron una serie de negociaciones con el Club de París que ejercieron un peso posiivo en la evolución del endeudamieno. Durane el sub-período , la deuda regisró un incremeno de 8.6 punos del PIB, alcanzando un raio deuda PIB de 40.0%. El resulado esrucural deficiario fue uno de los principales moores de acumulación de deuda, represenando un 51% de los facores de deerioro y en consecuencia impacando el nivel de endeudamieno juno a la dinámica endógena de la deuda y la carga asociada a la reforma previsional, que empezaron a cobrar relevancia a parir de A parir de 2005, la presión proveniene de la dinámica de la deuda se redujo a raíz del mayor crecimieno experimenado por la economía en los años 2006 y 2007, el resulado esrucural aunque negaivo, fue menor al observado previamene generando por ano un leve reroceso en el proceso de acumulación de deuda (2.4%), siuándola en una raio de 38.0% en relación al PIB. El papel desarrollado por los esabilizadores auomáicos ha sido insignificane en el proceso de acumulación de deuda, por lo que su acuación no inroduce riesgos adicionales a la posición fiscal; sin embargo su magniud y por ano su capacidad de amoriguación cíclica es basane reducida, haciendo necesario reforzarla ya sea mediane medidas que aumenen su dimensión o a ravés del empleo de la políica fiscal discrecional para fines de esabilización cíclica. El nivel de endeudamieno esimado a 2008, si bien puede considerarse como manejable, cuando se observa a la luz del ipo de desequilibrio exisene (esrucural) y del enorno de crisis económica inernacional implica una fuere resricción para la insrumenación de la políica fiscal, limiando ano su desempeño regular como su poencial uso como herramiena de esabilización para los próximos años 8. Los facores derás del proceso de su acumulación reciene apunan a la generación de superávi primarios esrucurales como el objeivo a alcanzar, como primer paso en una esraegia fiscal de 8/ Esa podría ser ejecuada únicamene mediane la reasignación inerna de gasos, la reorienación de la deuda exisene o la acepación de mayores niveles de endeudamieno.

16 Página 16 Año 2, No. 33 mediano plazo. Es imporane subrayar que el esado debe realizar sus funciones sin derimeno de la posición fiscal de mediano plazo. Una herramiena úil para senar las condiciones de una políica de esabilización consisene con un esquema de disciplina fiscal, consise en la inroducción de una regla fiscal. Si se define una regla fiscal basada en el défici esrucural, omando como puno de parida la capacidad de generación de ingresos para hacerle frene a los gasos planeados, considerando adicionalmene un límie al nivel de endeudamieno se puede generar un círculo viruoso para la políica fiscal, en la cual se cuene con un alo grado de ransparencia y cereza en la conducción de las finanzas públicas, a lo largo del iempo. Esa herramiena puede emplearse para paulainamene provisionar fondos que sirvan en siuaciones irregulares de emergencia y para aenuar el impaco del ciclo económico. Por ejemplo, elaborando un escenario para 2009 con base a lo siguienes supuesos: a. Ingresos ribuarios, Donaciones y Gasos Toales, Informe de gesión fiscal del Miniserio de Hacienda. Daos publicados en la prensa grafica el 15 de mayo de b. Esimación de Ingresos esrucurales con meodología H&Z (2008) c. Inereses, maneniendo el crecimieno del año 2008 d. Reso de cuenas desagregadas requeridas, maneniendo la misma proporcion respeco al PIB de 2008, en érminos consanes. El resulado esrucural alcanzaría un défici de 2.6%. Por lo anerior, si se define como regla fiscal para 2009 la consecución de un défici esrucural de 2.0% 9 en érminos del PIB, que corresponde a una reducción de 0.6% del valor proyecado bajo el escenario considerado, se requerirán medidas de políica aciva que permian incremenar los ingresos y/o reducir los gasos en función de los ingresos esimados. En ese caso, las auoridades no conarán con ningún margen adicional para la implemenación de una políica fiscal discrecional con fines de esabilización. (véase Cuadro No.6) Adicionalmene, el défici producido implicará que los niveles de endeudamieno se verán incremenados alrededor de un 8%, si ese aumeno compromee el límie esablecido para los niveles de endeudamieno, la variación del gaso debe ajusarse a fin de respear los parámeros esablecidos. La definición de una regla fiscal (balance esrucural y adicionalmene límie de endeudamieno) posibiliaría consruir un marco consisene de políica macroeconómica en el mediano plazo, imprimiendo de anemano una posición fiscal. 9/ Puede definirse una regla mediane la cual se alcance de manera gradual una posición de balance (BE=0) y poseriormene de superávi.

17 Página 17 Año 2, No. 33 Cuadro No. 6 Ingresos y Gasos Esrucurales (como proporción del PIB) S ubperiodo Ingresos esrucurales G E oficial GE+RP+FOSEDU Balance E s rucural Ajusado % 26.49% 26.49% 9.21% % 24.93% 24.93% 5.94% % 16.44% 16.44% 3.47% % 16.42% 16.42% 1.41% % 16.48% 17.06% 1.46% % 15.93% 17.81% 0.89% 2009* 17.58% 17.74% 20.22% 2.63% Fuene: Elaboración propia basada con cifras del BCR ajusadas. * Escenario consruido en función de los supuesos señalados En general esablecimieno de la regla fiscal para el balance esrucural se planea como mea la consecución de un balance (BE=0), es decir de una posición cíclicamene neural. El cumplimieno de esa mea induce en si misma una rayecoria sosenible para el nivel de endeudamieno. Sin embargo, la mea puede ambién definirse en érminos de generación de superávi, ésa condición permiiría mejorar gradualmene la posición fiscal y así mismo disponer de recursos para la implemenación de una políica de esabilización cíclica, en la cual se ransfieran recursos de una fase de bonanza a una de deceleración. Esa políica de aseguramieno conra las flucuaciones cíclicas e incluso conra fenómenos irregulares, permiiría reducir los cosos en érminos de crecimieno y bienesar de la insrumenación de políicas fiscales procíclicas. III. Consideraciones Finales El balance fiscal ajusado por el ciclo evidencia que la políica discrecional implemenada no puede calificarse como conracíclica. Los resulados indican que las auoridades fiscales no han impreso un carácer único y definido en la insrumenacion de la políica discrecional. En res de los seis períodos considerados: , y , el balance esrucural se movió en la misma dirección que el produco, reforzando al componene cíclico y conribuyendo poencialmene a suavizar el impaco de los choques a que ha esado expuesa la economía; pero en los res sub-períodos resanes: , y , operó de manera conraria, es decir como un amplificador de las flucuaciones cíclicas. La información disponible no permie inferir que el resulado de conraciclicidad obenido en algunos periodos sea produco de un objeivo fiscal explício de esabilización del produco, sino que como se ha argumenado en rabajos aneriores (Fuenes y Tobar, 2004) el esablecimieno de la posura fiscal parece responder al seguimieno de programas de esabilización y ajuse asociados a objeivos de sosenibilidad de las cuenas fiscales en el largo plazo y a la aención de siuaciones de emergencia producidas por choques irregulares como los fenómenos naurales.

18 Página 18 Año 2, No. 33 Los cambios del balance esrucural, de acuerdo a las fases cíclicas definidas, reflejan un endurecimieno de la posura fiscal a lo largo del período, con excepción del período final , que exhibe un relajamieno. Los ingresos ribuarios muesran una mejora de carácer esrucural desde 1990, es decir que, por ejemplo, su comporamieno durane el período no puede ser adjudicado únicamene al auge económico sino mas bien, responde a decisiones acivas de las auoridades nacionales. Durane el periodo de esudio el balance esrucural consiuyó uno de los principales facores en el proceso de formación de la deuda del SPNF. Por el conrario, la conribución de los esabilizadores auomáicos en el comporamieno de la deuda ha sido irrelevane, por lo que su acuación no inroduce riesgos adicionales a la posición fiscal. La magniud de los esabilizadores fiscales auomáicos es basane reducida y por ano su capacidad de amoriguación cíclica es exigua, haciendo necesario reforzarla mediane medidas que aumenen su dimensión (progresividad de los impuesos e incremeno de la carga ribuaria) o a ravés del empleo de medidas acivas de políica fiscal con el objeivo explício de esabilización del ciclo. El nivel de endeudamieno acual implica una fuere resricción para la insrumenación de la políica fiscal para los próximos años, limiando ano su desempeño regular como su poencial uso como herramiena de esabilización de la economía salvadoreña; recalcando una vez más la necesidad de implemenar de manera inmediaa un proceso de consolidación fiscal. Los facores derás del proceso de su acumulación reciene (el componene esrucural incluyendo reforma previsional) apunan a la generación de superávi primarios esrucurales como el objeivo a alcanzar, como primer paso en una esraegia fiscal de mediano plazo. La inroducción de una regla fiscal, en función del balance esrucural, consiuiría una herramiena valiosa para senar las condiciones de una políica de esabilización consisene con un esquema de disciplina fiscal. La disciplina fiscal puede generar un círculo viruoso para la políica fiscal, en el que se cuene con un alo grado de ransparencia y cereza en la conducción de las finanzas públicas a lo largo del iempo. En una economía dolarizada se requiere disponer de una políica fiscal que persiga simuláneamene un objeivo de esabilización de coro plazo y de sosenibilidad en el mediano plazo, juno a una políica financiera que incorpore un sisema de provisiones dinámicas ajusadas por el ciclo económico Finalmene, es imporane considerar que los resulados obenidos se encuenran condicionados a las diferenes meodologías cuaniaivas aplicadas y a la confiabilidad de la información uilizada para realizar las diferenes esimaciones.