COMO YA SE HA DICHO ANTERIORMENTE, DURANTE LA DÉCADA DE 1990 SE REALIZARON, EN

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1 Capítulo 3 El disño d una política social para nfrntar l risgo: marco concptual COMO YA SE HA DICHO ANTERIORMENTE, DURANTE LA DÉCADA DE 1990 SE REALIZARON, EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, CIERTAS rformas conómicas qu lograron una rápida intgración d la rgión a los mrcados mundials. Sin mbargo, al parcr procupa cada vz más l hcho d qu los mcanismos actuals d sguro y protcción socials d casi todas stas conomías san inadcuados para afrontar la mayor insguridad conómica 1. Tanto n la prnsa popular como n las ncustas d opinión, s palpa la prfrncia por la ampliación dl papl qu ha d cumplir l Estado para contrarrstar la crcint insguridad conómica, por jmplo, iniciando o ampliando los programas oficials d sguro d dsmplo, sguro d salud y rds d protcción social para aqullos qu no stán cubirtos por los programas rlacionados con l mrcado laboral. Los gobirnos no parcn sabr con claridad cuál s la mjor forma d ayudar a la gnt a luchar contra los risgos qu nfrnta. Al xaminar stas afirmacions d manra más sistmática n l Capítulo 2 s dtrminó qu, n muchos paíss d América Latina y l Carib, l risgo agrgado n ralidad parcía habr disminuido n los años novnta n comparación con los ochnta, incluso con los stnta. El risgo microconómico tampoco mustra una tndncia clara; algunos indicadors d la volatilidad, como las fluctuacions d los salarios rals, vrdadramnt han rgistrado drásticas caídas. En la mayoría d los paíss l crciminto conómico s ha rcuprado durant la última década. Quizás stas ralidads mnor risgo conómico y mayor riquza y l clamor por un aumnto d la sguridad social, parzcan contradictorios, pro si s analizan con más dtniminto usando un marco analítico structurado s dmustra qu no s así. La conomía d los sguros mustra qu, a igualdad d los dmás factors, s incrmnta la dmanda d todo tipo d sguro a mdida qu aumnta l ingrso. La dmanda global también subirá a mdida lo hacn las pérdidas potncials qu nfrntan las prsonas, y la d cirtos tipos d sguro pud aumntar aun cuando disminuya l risgo n l mundo. En st capítulo s traza un panorama gnral d st nfoqu y s dmustra cuán útil s para formular stratgias d política social ficacs pro minimalistas para nfrntar risgos socioconómicos. La ncsidad d un análisis bin fundado El principal pligro d nfocar l problma dl risgo sin un sólido análisis s qu s cra una grav confusión acrca dl papl d la política pública 2. Hay numrosos studios analíticos sobr la conomía dl sguro qu studian la forma n qu raccionan las prsonas y las familias frnt a los risgos. Est inform s basa n l trabajo d Ehrlich y Bckr (1972) qu trata muy bin l tma d las dcisions óptimas n cuanto a sguros qu toma una prsona frnt a las opcions qu ofrc l mrcado, l autosguro y la autoprotcción. En st inform s procura drivar sistmáticamnt, a partir d sólidos fundamntos conómicos, las rprcusions qu tin para la política pública la potncial incapacidad d las prsonas para asgurars o protgrs n forma ficaz (véas Gill Ilahi, 2000). El marco concptual utilizado aquí prmit abordar los problmas qu procupan a los políticos d todo l mundo; s dcir, las variacions d la dmanda d sguros como 41

2 HACIA LA SEGURIDAD ECONÓMICA EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIÓN rsultado d la globalización, dl crciminto conómico o d la mayor incrtidumbr, así como los probabls fctos d las rds d protcción social cradas n vista d dichas variacions. El nfoqu s lo suficintmnt vrsátil como para distinguir ntr las rprcusions qu tinn para las políticas las conmocions d toda la conomía (globals) idiosincrásicas (microconómicas), ntr pérdidas catastróficas (grands y poco frcunts) y no catastróficas (pquñas y frcunts), y ntr instrumntos acrtados y dsacrtados d sguro y protcción contra stas conmocions. D st nfoqu s drivan cirtas obsrvacions qu, con un poco más d trabajo adicional, pudn tnr como fruto la formulación rigurosa d stratgias a nivl d país 3. En st capítulo dmostramos cómo s pud ampliar una toría dl sguro individual y la autoprotcción para idntificar las funcions qu pud cumplir l Estado para complmntar l mrcado (Olson, 2000). Sgún una intrprtación algo stricta, los quivalnts dl sguro individual y la autoprotcción n la política pública son l sguro social (mdidas dl Estado para aumntar los sguros d mrcado y l autosguro) y la protcción social (mdidas dl Estado para aumntar la autoprotcción). Enfoqu y conscuncias Cuando s nfoca sistmáticamnt la formulación d una política social s dbría comnzar por comprndr cómo s comportan las prsonas o las familias al nfrntar risgos. Básicamnt, hay dos mdidas qu una prsona o una familia pud tomar: asgurars, s dcir, transfrir ingrsos cuando s stá n las bunas para cuando llgun épocas malas; y autoprotgrs, s dcir, disminuir la probabilidad d qu llgun épocas malas. Ambas tinn sus costos. Un marco intgral tndría n cunta todo tipo d dcisions n cuanto a sguro y autoprotcción. Cualquir limitación para qu las prsonas tomn fctivamnt stas mdidas sría comptncia d la política social; l problma ntoncs s dcidir si l Estado pud ayudar a liminar stas limitacions, y n qué forma. Admás d aclarar los concptos básicos, un bun marco analítico para la gstión dl risgo dbría tnr trs atributos. Primro, dbría cubrir todos los instrumntos principals para controlar l risgo y tnr n cunta las rlacions ntr dichos instrumntos. Sgundo, dbría srvir d orintación acrca d cómo mjorar los sfurzos individuals para asgurars y protgrs contra l risgo, s dcir, las circunstancias qu justifican la intrvnción dl Estado. Trcro, al ir trabajando n st marco analítico s dbría formalizar l pnsaminto actual acrca dl tma dl risgo pro, lo qu s incluso más important, s dbrían ampliar los conocimintos. El nfoqu dl sguro intgral s prsta spcialmnt para alcanzar stas mtas. Tal como lo plasmaron Ehrlich y Bckr (1972), l problma dl sguro para la prsona s caractriza por la dcisión n cuanto a los nivls d gasto n sguros d mrcado, n autosguro y n autoprotcción (véas l Rcuadro 3.1). La prmisa s qu las prsonas pudn asgurars contra pérdidas o bin disminuir la probabilidad d qu éstas s produzcan. Ambas opcions ntrañan gastos. Los sguros d mrcado y l autosguro sirvn para transfrir ingrsos d una buna coyuntura mundial a otra dsfavorabl, pro no rducn la vrosimilitud d ncsitar stas transfrncias. La autoprotcción, por otra part, sólo rduc la probabilidad d la coyuntura dsfavorabl mundial, pro no modifica la magnitud d las pérdidas n caso qu ocurran. La difrncia fundamntal ntr los sguros d mrcado y l autosguro s qu l primro utiliza la cobrtura conjunta para rpartir l risgo ntr las prsonas. Las prsonas o las familias tratan d quilibrar l consumo n épocas bunas y malas. Si hay oportunidad d consguir tanto un sguro d mrcado como autosguro, la prsona los considra sustitutos (véas l Rcuadro 3.2). Es probabl qu l sguro d mrcado rduzca l autosguro; así, por jmplo, la disponibilidad d sguro d dsmplo disminuirá l ahorro prvntivo. El problma dl risgo moral surg si la compra d un sguro d mrcado disminuy la autoprotcción; así, por jmplo, si xist un sguro d dsmplo, la gnt pud volvrs propnsa a rhuir l trabajo 4. La conscuncia más común, si l risgo moral s grav, s qu no xistan los mrcados privados d sguro, o qu signifiqun primas prohibitivas. Las caractrísticas clav d st marco y los conocimintos qu s obtinn d él son: Tanto los nivls d risgo y los ingrsos como los prcios o costos d los instrumntos d gstión dl risgo son importants para dtrminar cuánto gastan las prsonas n sguro y protcción. Los sguros d mrcado y la autoprotcción son sustitutos, n l sntido d qu la mayor disponibilidad o mnor prcio d uno llva a un mnor gasto n l otro. El autosguro y la autoprotcción también son sustitutos. 42

3 EL DISEÑO DE UNA POLÍTICA SOCIAL PARA ENFRENTAR EL RIESGO: MARCO CONCEPTUAL RECUADRO 3.1 Sguros d mrcado, autosguro y autoprotcción: rasgos distintivos y jmplos Los sguros d mrcado transfirn ingrsos o rcursos d una buna coyuntura a otra mala pro no modifican las probabilidads d qu s produzcan, pudn obtnrs a un prcio (d mrcado) obsrvabl y simpr suponn cobrtura conjunta d los risgos. El autosguro, al igual qu l d mrcado, también transfir rcursos dsd una buna coyuntura a otra mala y no modifica las probabilidads d qu s produzcan. S difrncia d los sguros d mrcado n dos formas: tin un prcio imputado, no ral (llamado prcio sombra por los conomistas) y no implica cobrtura conjunta d risgos. La autoprotcción difir tanto d los sguros d mrcado como dl autosguro porqu no transfir rcursos d una buna coyuntura a otra mala, pro disminuy la probabilidad d qu sobrvnga una dsfavorabl. A mnudo s difícil dtrminar si una dcisión s dbría clasificar como autosguro o autoprotcción, dado qu muchos instrumntos cumpln las dos funcions. A vcs pud sr difícil incluso clasificar cirtas mdidas informals como sguros d mrcado o autosguro. En dichos casos, l rasgo distintivo clav dbría sr la ausncia o xistncia d una cobrtura conjunta. Dos jmplos pudn ayudar a sclarcr stos concptos. Una prsona, frnt a la probabilidad d qu s produzcan daños y prjuicios a su automóvil n un accidnt, pud contratar un sguro automotor (sguro d mrcado); pud comprar un automóvil más furt, por nd más caro pro idéntico n otros aspctos (autosguro); o pud conducir con más cuidado, aun cuando sto signifiqu más timpo d viaj (autoprotcción). Otro jmplo: una prsona, frnt a la probabilidad d qudar sin mplo, pud tratar d comprar un sguro d mrcado, pud autoasgurars aumntando los ahorros n rlación con lo qu guarda para cirtas ncsidads como la ducación d los hijos y la jubilación, o pud autoprotgrs capacitándos para podr ddicars a una ocupación qu tin tasas d dsmplo más bajas. Obsrvmos, sin mbargo, qu stos trs tipos d mdidas ntrañan costos: l sguro d mrcado rquir l pago d una prima; l autosguro implica costos (porqu, por jmplo, un automóvil más furt custa más, ocurra o no l accidnt); por último, la autoprotcción significa costos montarios y d otra índol (por jmplo, la capacitación implica l pago d la matrícula y l conducir a Los sguros d mrcado y la autoprotcción pudn sr sustitutos o complmntos; un mnor prcio d la autoprotcción hac qu ésta aumnt y qu disminuyan los risgos, y, por consiguint, rduc la dmanda tanto dl sguro como dl autosguro. En una situación d quilibrio gnral, sin mbargo, un mnor risgo también pud bajar l prcio d los sguros d mrcado y d st modo producir un aumnto d la dmanda d éstos. Un aumnto d la difrncia ntr los nivls d ingrso durant una crisis y fura d lla (l ingrso n pligro ) podría llvar a un aumnto d la dmanda d sguros. Así, las prsonas pudn sr más ricas (n l sntido d qu los ingrsos qu prvén son mayors) pro pudn sguir dmandando más sguro. Las pérdidas rlativamnt poco frcunts (y cuantiosas) pudn asgurars mjor mdiant los sguros d mrcado, y las pérdidas rlativamnt frcunts (y modradas) por mdio dl autosguro. Así, por jmplo, a mdida qu las prsonas tinn mnos probabilidads d prdr l mplo, pudn pdir mnos sguros n gnral, pro también pudn optar por tnr una cantidad rlativamnt mayor d sguros d mrcado y mnos autosguro. A nivl d la conomía agrgada, a mdida qu los paíss mjoran la gstión y la rglamntación d la conomía y rducn la probabilidad d qu s produzca una crisis, habrá una tndncia a aljars dl autosguro (por jmplo, los fondos d stabilización fiscal) y a pasar a los sguros d mrcado (acurdos d crédito contingnt n los mrcados financiros mundials o las institucions financiras intrnacionals). Las prsonas gozan d mayor binstar cuando s dispon d los trs instrumntos (sguros d mrcado, autosguro y autoprotcción) qu cuando falta uno d llos. Esto s pud xplicar mjor con dos jmplos. Primro, considrmos l caso n qu xistn sguros 43

4 HACIA LA SEGURIDAD ECONÓMICA EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIÓN RECUADRO 3.2 Toría dl sguro intgral Sgún dscribn Ehrlich y Bckr (1972) xistn dos coyunturas n l mundo: la mala (coyuntura 0) y la buna (coyuntura 1). La mala tin una probabilidad p, y la buna, una probabilidad 1-p. Los ingrsos (y por lo tanto l consumo) d la prsona n ambas coyunturas son, rspctivamnt, I y I 1 o. Entoncs, la utilidad sprada d la prsona s U = ( 1 p) U( I 1) + pu( I0) (1) Sin mbargo, frnt al risgo, la prsona pud comprar un sguro d mrcado qu significa l pago d una prima d por cada pso d cobrtura y paga s psos si sobrvin la mala coyuntura. La prsona también ddica rcursos al autosguro (c) y la autoprotcción (r) para quilibrar l ingrso n las distintas coyunturas. Cada pso gastado n autosguro rduc la pérdida n la mala coyuntura d acurdo a una función d pérdida L(L,c), dond L s la difrncia ntr los ingrsos n las dos coyunturas. Cada pso asignado a la autoprotcción disminuy la probabilidad d qu s produzca la coyuntura dsfavorabl d acurdo a la función p(r). Así como una mnor prmit a la prsona comprar más sguros d mrcado con un prsupusto dado, la mayor productividad marginal dl autosguro y d la autoprotcción prmit a la prsona obtnr más a un costo dado. La prsona lig s, c, y r para maximizar la función d utilidad sprada ants d qu s ponga d manifisto la coyuntura dl mundo (s dcir, l marco s x ant): U = 1 p(p,r) U I c s r + 1 π p(p,r) U (2) I c + s L(L,c) r 1 Si no hay sguros d mrcado, s s limita a cro, y la lcción d la prsona s rstring ntr c y r. D manra análoga, l modlo pud dar cabida a situacions n qu no son posibls l autosguro o la autoprotcción, s dcir, dond c=0 o r=0, rspctivamnt. La prsona lig los nivls dl sguro d mrcado (s*) y dl autosguro (c*) n los qu l prcio dl sguro d mrcado s igual al prcio sombra dl autosguro y n qu ambos son iguals a la tasa marginal d sustitución pondrada por probabilidad: ' 1 π = + 1 = puo(*,*,*) c s r ' L'( c*) ( 1 pu ) 1( c*, s*, r*) Los gastos n autoprotcción disminuyn la probabilidad d qu s produzca la mala coyuntura. Estos gastos s optimizan al nivl r*, dond la ganancia marginal qu s obtin al disminuir la probabilidad d pérdida s igual a la pérdida marginal d la utilidad drivada d tnr qu pagar r* por lla n cada príodo: [ ] -p'(r*)u 1 (c*,s*,r*)- U 0 (c*,s*,r*) (4) = [ 1- p(r*) ]U ' 1 (c*,s*,r*)+ p(r*)u 0 (c*,s*,r*) Esta caractrización d las dcisions d gstión dl risgo tomadas por la prsona n un modlo d sguro intgral tin trs rsultados principals, qu starían ausnts n tratamintos qu adoptn ya sa un nfoqu parcial (por jmplo, xaminn sólo los sguros d mrcado) o qu dscuidn la inclusión d los prcios. Primro, los sguros d mrcado y l autosguro son sustitutos, por jmplo, un aumnto n l prcio d los sguros d mrcado disminuy la dmanda d los mismos y aumnta la dmanda d autosguro. Sgundo, s probabl qu la prsona prfira l sguro d mrcado al autosguro para cubrir pérdidas rlativamnt poco frcunts porqu l prcio sombra dl autosguro no disminuy a mdida qu lo hac la probabilidad d pérdida, pro sí baja l prcio dl sguro d mrcado. Trcro, los sguros d mrcado no causan invitablmnt un risgo moral, a sabr, rducir la autoprotcción, porqu hay dos fctos compnsatorios. Por una part, los sguros d mrcado rducn la pérdida vntual, y por lo tanto, cran una tndncia a una mnor autoprotcción. Por otra part, al rducir la probabilidad d la mala coyuntura, la autoprotcción abarata los sguros d mrcado y, por nd, aumnta la tndncia a rcurrir al mrcado para obtnr sguros. Dsd la década d 1970 los trabajos técnicos sobr sguros s han concntrado principalmnt n l problma dl risgo moral. Pro n l caso d la política social, los aspctos d la toría rlativos al sguro intgral, qu han sido muy dscuidados, pudn sr igualmnt o incluso más prtinnts. (3) 44

5 EL DISEÑO DE UNA POLÍTICA SOCIAL PARA ENFRENTAR EL RIESGO: MARCO CONCEPTUAL RECUADRO 3.3 El marco n situacions d la vida ral Aumnto dl risgo: mayor insguridad conómica Considérs l caso n qu sólo aumnta la probabilidad d qu la prsona s ncuntr n una mala coyuntura (p). Tal vz sto rprsnt las inquituds n América Latina y Asia orintal, dond s cr qu actualmnt hay mayor insguridad conómica. El fcto sría aumntar la dmanda d sguros n gnral n términos absolutos, pro también cambiar la combinación ntr sguros d mrcado, autosguro y autoprotcción. D acurdo a nustro marco, un aumnto d p da como rsultado una disminución rlativa d los sguros d mrcado, ningún cambio rlativo d la autoprotcción y un aumnto dl autosguro, lo qu dmustra la importancia d los prcios: lo qu sucda a la dmanda d sguros d mrcado y d autosguro dpnd d si l prcio d mrcado dl sguro s ajusta al aumnto d la probabilidad. Si s así, l nivl óptimo d los sguros d mrcado sría mnor y l dl autosguro sría mayor. Pro si l prcio no aumnta para rfljar los aumntos n p, s produc un xcso d dmanda d sguros d mrcado, y la dmanda d autosguro no aumnta n la misma cantidad. Mayor ingrso sprado durant las crisis: suministro d rds d protcción Supóngas qu l ingrso sprado n la mala coyuntura aumnta a raíz d, por jmplo, una garantía dl gobirno d qu toda la gnt obtndrá un ingrso mínimo suprior a I o. n la mala coyuntura. Esto rduc la dmanda d sguros d mrcado dbido a qu disminuy la pérdida vntual, los gastos n autoprotcción bajan por la misma razón, pro l fcto n l autosguro s incirto porqu su disminución a raíz d la mnor tndncia a asgurars pud sr contrarrstada por un aumnto dl autosguro, ya qu ést s prfir a los sguros d mrcado a mdida qu las pérdidas s hacn mnos catastróficas. Est jmplo mustra qu las prsonas no ncsariamnt disminuirán l autosguro cuando xista una rd d protcción social d tal naturalza, pro s más probabl qu rduzcan la autoprotcción. Entoncs, l suministro d un programa d obras públicas no ncsariamnt rducirá l ahorro d las prsonas, sino qu disminuiría l sfurzo por rducir la probabilidad d star n una mala coyuntura, por jmplo, rducindo las invrsions n salud y n aptituds laborals. Aumntos proporcionals d los ingrsos n todas las coyunturas: l crciminto conómico S pud caractrizar l crciminto conómico n forma simplista por un aumnto proporcionado d I 1 y I o ; por consiguint, la pérdida vntual aumnta n la misma proporción. En condicions muy gnrals s acrcntará la dmanda d sguros d mrcado y d autoprotcción. Est jmplo mustra qu, n cirta mdida contradicindo a la intuición, un aumnto d la riquza cuando subn proporcionalmnt los ingrsos n ambas coyunturas tndrá como rsultado un aumnto d la dmanda d sguros. Las prspctivas d mjors ingrsos n la buna coyuntura tndrán l mismo fcto. Si no aumnta l risgo n l ntorno y hay crciminto conómico, lo qu sin lugar a dudas s una combinación positiva, dbría producirs una mayor dmanda d sguros, lo qu a mnudo s asocia con l mporaminto d la situación. Aumntos d los nivls d ingrso cuando no hay crisis y vrosimilitud d la crisis: la globalización Finalmnt, considrmos l caso d la globalización cuando, sgún l strotipo, aumnta l ingrso sprado n la buna coyuntura (o dsd un ángulo algo psimista, las pérdidas s hacn más catastróficas), pro también aumnta la probabilidad d qu sobrvnga una mala coyuntura (las pérdidas s hacn más frcunts), s dcir, aumntan tanto I o como p. Suponindo qu l prcio dl sguro s ajusta d acurdo a los cambios d las probabilidads spradas, l rsultado para los sguros d mrcado sría ambiguo porqu los aumntos d las probabilidads d qu haya crisis dbilitan la tndncia a tomar más sguros d mrcado, pro l incrmnto dl ingrso n los bunos timpos la fortalc. El fcto n la autoprotcción sría ambiguo, pro probablmnt positivo. Est jmplo ilustra la dificultad d prdcir cómo los fnómnos compljos, por jmplo la globalización, afctan la dmanda d sguros. Obsérvs asimismo qu s más probabl, dadas las conclusions dl Capítulo 2, qu la globalización signifiqu qu p no s mayor qu ants (o s incluso mnor), pro qu las pérdidas son mayors cuando surg una crisis. Dsd st punto d vista, la globalización s sncialmnt lo contrario al jmplo d las rds d protcción social mncionado prcdntmnt. 45

6 HACIA LA SEGURIDAD ECONÓMICA EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIÓN d mrcado y autoprotcción pro no s posibl l autosguro. La prsona staría n pors condicions n st caso qu cuando xistn los trs. La razón s qu para las pérdidas qu no son infrcunts, la prsona tndría qu sguir rcurrindo a los sguros d mrcado. Sin mbargo, sabmos gracias al marco qu los sguros d mrcado s prfirn mnos qu l autosguro para las pérdidas qu ocurrn con frcuncia. Sgundo, supongamos qu xistn los sguros d mrcado y l autosguro, pro qu no s posibl invrtir n la autoprotcción. Las prsonas qu actúan n forma rlativamnt ficint n términos d autoprotcción starían n pors condicions porqu no pudn bajar la prima qu s paga por l sguro d mrcado rducindo l risgo qu nfrntan mdiant los gastos qu ralizan n autoprotcción. (Véas l Rcuadro 3.3 dond s analizan con mayor dtall stos tmas). Las vntajas d un nfoqu disciplinado Las vntajas d un nfoqu disciplinado, organizado intgral dl problma dl risgo son trs. Primro, ubica a las prsonas, hogars y mprsas no al Estado n l punto cntral y proporciona los motivos para qu l Estado tom mdidas qu no son ad hoc sino qu s basan n la ausncia d mrcados qu funcionan bin (por jmplo, prcios prohibitivos) o n la incapacidad d algunos para usar stos instrumntos incluso a prcios rlativamnt bajos (por jmplo, pobrza o prsupustos bajos). El análisis produc no sólo una sri d opcions n cuanto a políticas, sino también algunas rglas para stablcr las prioridads qu son ncsarias para formular una stratgia. Sgundo, las rlacions ntr los instrumntos para afrontar l risgo no son arbitrarias, sino qu drivan d un análisis structurado, prmitindo conocr mjor la forma n qu los cambios dl ntorno conómico afctan la dmanda d sguros. Trcro, l nfoqu stablc una structura lógica para organizar los instrumntos d gstión dl risgo social y sus posibls fctos. Justificación más clara d las mdidas oficials Si l nfoqu s cntra n la prsona, l Estado sólo tin qu intrvnir cuando los mrcados fallan y la formulación d la política social s basa n principios minimalistas y no ad hoc. La función dl Estado n st caso, accionada por razons d ficincia n un ntorno d risgo, s complmntar los mrcados; s dcir, facilitar l sguro o la autoprotcción proporcionando instrumntos si no xistn mrcados para llos (por jmplo, n l caso dl sguro d dsmplo), o mdiant intrvncions para mjorar la calidad d los instrumntos si las prsonas stán usando modalidads d sguro infriors (por jmplo, ahorros n forma d uno o dos activos n lugar d una cartra divrsificada). Siguindo sta lína d razonaminto: El sguro social s pud considrar como una política para complmntar l sguro d mrcado. Si los mrcados no logran asgurar con ficincia porqu cirtos risgos no son asgurabls o no s pudn divrsificar, por jmplo, o porqu los problmas d risgo moral son insuprabls para las asguradoras privadas, s cra la justificación para las políticas d sguro social. La acción gubrnamntal qu ayuda a las prsonas y a las familias a afrontar mjor l risgo facilitando las transfrncias dsd los timpos bunos a los malos gracias a la cobrtura conjunta s clasificaría como sguro social incluiría programas d apoyo financiro para los dsmplados (como l sguro d dsmplo) y l sguro d invalidz. Los plans d ahorro obligatorio son una política para aumntar l autosguro. Si los mrcados no logran proporcionar bunos instrumntos d autosguro s cra la justificación para qu los gobirnos intrvngan. Los problmas d risgo moral, como l no ahorrar lo suficint para la jubilación n spra d qu l gobirno saqu d apuros a los ancianos pobrs, constituyn otra justificación dl ahorro obligatorio. Una vz más, la caractrística qu difrncia a stas políticas dl sguro social dl tipo dscrito antriormnt s la falta d cobrtura conjunta. Esta catgoría abarcaría plans d ahorro obligatorio como los fondos d prvisión d Singapur y Malasia, admás d los fondos d csantía d paíss como Brasil y Colombia. La protcción social pud considrars como una política para aumntar la autoprotcción. La intrvnción dl gobirno s justifica si los mrcados no logran facilitar la autoprotcción óptima d las prsonas o d las familias. La caractrística qu difrncia a stas intrvncions d las dos sris d políticas mncionadas prcdntmnt s qu l objtivo d las políticas d protcción social sría l rducir la probabilidad d qu ocurra una pérdida, y no simplmnt asgurar contra lla. Las políticas qu facilitan la adquisición d capital humano (mjor 46

7 EL DISEÑO DE UNA POLÍTICA SOCIAL PARA ENFRENTAR EL RIESGO: MARCO CONCEPTUAL salud, ducación y capacitación) pudn constituir l núclo d la protcción social. Información útil El marco brinda información útil acrca d cirtas custions qu son fundamntals para dtrminar l alcanc y l disño d la política pública. Hay trs corolarios d spcial importancia. El binstar s mayor cuando xistn más y mjors opcions d sguro para las prsonas. Como s vio ants, convin más para l binstar disponr d los trs instrumntos d sguro (d mrcado, autosguro y autoprotcción) qu carcr d uno o más d los instrumntos. Por jmplo, s probabl qu los programas d apoyo financiro para los dsmplados aumntn l binstar incluso si s producn pérdidas d ficincia (aunqu la magnitud d dichas pérdidas s pud rducir usando instrumntos adcuados, véas a continuación). La disponibilidad d sguros d mrcado disminuiría l autosguro, pro sguiría rdundando n aumntos dl binstar. El risgo moral pud no sr un problma insuprabl si l sguro social imita al mrcado tanto como sa posibl. A mnudo s pinsa qu la introducción d sguros d mrcado disminuy la autoprotcción y aumnta la probabilidad d ocurrncia d la mala coyuntura ( risgo moral ), pro nustro marco y l sntido común indican qu s mucho lo qu s pud hacr para limitar st fcto scundario advrso. Por jmplo, l sguro d dsmplo qu discrimin con éxito ntr los trabajadors sgún sus factors d risgo (por jmplo, usando información acrca dl historial d trabajo, la aptitud o l sctor d ocupación para fijar las primas d sguro) pud disminuir sta rlación ngativa ntr los sguros d mrcado y la autoprotcción incluso la pud rvrtir n cirtas circunstancias. Por lo tanto, s posibl qu la prgunta corrcta n matria d políticas no sa si s db proporcionar o no un sguro d dsmplo spcialmnt a mdida qu los gobirnos ponn n práctica rformas qu hacn mnos frcunts stos risgos sino cómo disñarlo mjor y dtrminar la forma n qu los gobirnos pudn dsarrollar más y mjor la capacidad para ponrlo n práctica. El fortalciminto dl mrcado financiro dbría constituir un componnt sncial d la política social, porqu pud aumntar l autosguro, los sguros d mrcado y la autoprotcción. El fortalciminto dl sctor financiro s una d las políticas más importants, pro no muy tomada n cunta, d una gstión dl risgo social quilibrada qu complmnt l mrcado. Las razons son cuatro. Primro, los mrcados financiros facilitan la participación n los risgos. En los mrcados financiros bin dsarrollados, las prsonas y las mprsas pudn comprar y vndr activos con prfils d risgo difrnts, divrsificando sus funts d ingrso y por lo tanto disminuyndo su xposición a conmocions advrsas qu pudan afctar a su industria o mprsa n particular. Los mrcados financiros también son l cauc más ficint para ro-rintar rápidamnt los rcursos hacia aqullas mprsas y sctors tmporalmnt azotados por prturbacions advrsas, suavizando su fcto n l ingrso, l mplo y l binstar. Sgundo, l autosguro conllva ahorro prvntivo. Sin un sctor financiro furt, los pobrs pudn trminar ahorrando n malos instrumntos como l ganado y las tirras, qu tinn scasa liquidz y cuyos prcios pudn car drásticamnt si s produc la mala coyuntura mundial ( crisis ) 5. El fortalciminto dl sctor financiro pud stimular l uso d bunos instrumntos por part d aqullos qu ahorran; sto s spcialmnt crucial n casos n qu s difícil instaurar mcanismos d sguro social como la indmnización por dsmplo. Trcro, l fortalciminto dl sctor financiro pud disminuir la probabilidad d qu ocurra una crisis, intnsificando así los sfurzos d autoprotcción d las prsonas y las familias. En los paíss dl Asia orintal dond las dbilidads dl sctor financiro furon una causa principal d las crisis d la década d 1990, sta función qu tin l fortalciminto dl sctor financiro n l aumnto d la autoprotcción s spcialmnt important 6. Cuarto, l fortalciminto dl sctor financiro contribuirá a crar mrcados (más ficints) d sguros contra pérdidas catastróficas como las ocasionadas por la mala salud o los dsastrs naturals. Los mrcados financiros privados pudn proporcionar sguros d vida, instrumntos d sguros d invalidz y sguros contra dsastrs naturals, incluso contribuir a asgurar contra las crisis macroconómicas. Un podroso instrumnto d organización El marco dscrito antriormnt también prmit formar una visión structurada d las políticas y los programas públicos. Las políticas y programas analizados n los Capítulos 4 al 7 dbrían considrars como mdidas auspicia- 47

8 HACIA LA SEGURIDAD ECONÓMICA EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIÓN CUADRO 3.1 Las políticas públicas y su fcto sobr l sguro intgral individual SEGUROS DE MERCADO AUTOSEGURO AUTOPROTECCIÓN CÓMO REDUCIR CÓMO REDUCIR MICRORRIESGO EL RIESGO AGREGADO Risgos d toda la conomía Macropolíticas stabls Fondos d stabilización fiscal a Rsrvas n divisas a Rforma dl sctor financiro Garantía d dpósito Risgo d dsmplo Sguro d dsmplo Pago por dspido obligatorio Fondos d csantía individuals Programas d obras públicas Programas d capacitación b Risgo d pobrza Transfrncias n fctivo Transfrncias condicionals n fctivo c Rforma ducacional Sguro d salud Rforma dl sctor financiro a. Las políticas qu aumntan la autoprotcción para las prsonas pudn sr l autosguro o los sguros d mrcado al nivl d país. Por jmplo, los fondos d stabilización fiscal son un tipo d autosguro (porqu transfirn rcursos d las coyunturas bunas a las malas) para los paíss, aunqu pudn considrars como complmnto d la autoprotcción (porqu rducn l risgo agrgado para las prsonas). El accso a créditos dl Fondo Montario Intrnacional durant épocas malas constituy un sguro d mrcado para los paíss (cobrtura conjunta intrnacional), pro también s un complmnto d la autoprotcción al nivl individual. b. Aunqu n toría los programas d capacitación para los dsmplados implican un lmnto d autoprotcción, st lmnto parc modrado sgún los datos disponibls, d manra qu stos programas opran principalmnt como mcanismos d sguro. c. Los jmplos incluyn Bolsa Escola n Brasil y Progrsa n México. das por l Estado para ayudar a las prsonas y a las familias a obtnr sguros tan intgrals como sa posibl n las circunstancias qu prdominan n los paíss d América Latina y l Carib. En l Cuadro 3.1 s mustra la forma n qu s pudn clasificar algunas d stas políticas sgún si contribuyn o no a qu las prsonas logrn un sguro (por mdio d una cobrtura conjunta), un autosguro o una autoprotcción más ficints. Conclusión En st capítulo s propon un nfoqu rlativamnt sncillo dl problma dl risgo, tanto n términos d dcisions prsonals como dl posibl papl dl Estado. El nfoqu s bastant gnral porqu incluy las trs principals opcions para qu las prsonas afrontn l risgo: la adquisición d sguros d mrcado, l autosguro y la adopción d mdidas para disminuir la probabilidad d incurrir n pérdidas (autoprotcción). El papl d la política pública surg cuando faltan cirtos mrcados y las prsonas no pudn lograr nivls óptimos d sguro y autoprotcción. El Estado pud aumntar los sfurzos d las prsonas o dl hogar proporcionando sguros dl tipo d mrcado cuando ést fall (por jmplo, l sguro d dsmplo), facilitando los sfurzos individuals mdiant formas d autosguro más ficints (por jmplo, dsarrollo y rglamntación dl sctor financiro), o prstando asistncia o subvncionando la autoprotcción (por jmplo, ducación pública y srvicios d salud). Con st nfoqu, n l capítulo s nunciaron las rprcusions qu tinn los cambios n l ntorno, como l mayor risgo o la mayor riquza, n la dmanda d sguros d mrcado, d autosguro y d autoprotcción. Cuando stas conclusions s suman a la posibilidad d qu los mrcados no xistan o no oprn ficintmnt, stos rsultados sugirn cómo pud surgir la dmanda d sguro y protcción socials cuando dichos cambios ocurrn a mdida qu los paíss crcn o nfrntan un clima xtrno con mayors o mnors risgos. Algunas d las conclusions ran prvisibls pro otras son contrarias a la opinión gnral y trs d llas son dignas d mnción. 48

9 EL DISEÑO DE UNA POLÍTICA SOCIAL PARA ENFRENTAR EL RIESGO: MARCO CONCEPTUAL Primro, la dmanda d sguro social pud aumntar aun cuando hay mnos risgos n l ntorno y los paíss s vulvn más próspros. Esta conclusión rsulta sorprndnt cuando s analizan aisladamnt los sguros d mrcado o los proporcionados por l Estado, pro s una conscuncia natural dl análisis qu utiliza un squma concptual más intgral (y más ralista) n l cual las prsonas s asguran y protgn a sí mismas. Sgundo, idalmnt las políticas socials dbrían tratar d hacr más fácils los trs tipos d mdidas qu toman las prsonas cuando s nfrntan al risgo, una conclusión qu dbría ayudar a rvaluar los pros y contras d las políticas como los programas d apoyo financiro para los dsmplados (y ntr llos, l sguro d dsmplo) n los paíss n dsarrollo, concntrando l dbat n su probabl costo d ficincia y n la capacidad d los gobirnos para contnrlo. Trcro, no s ha hcho suficint hincapié n l papl qu dbn cumplir las políticas para facilitar l ahorro prvntivo n activos financiros (como l fortalciminto dl sctor financiro) como un instrumnto d la política social. Esta conclusión s una conscuncia natural d un nfoqu qu cominza con la prsona y driva l problma dl Estado como un valor rsidual, pro cuando s ordn s invirt pud sr pasado por alto fácilmnt por los análisis. Notas 2. Véas n Holzmann y Jorgnsn (1999) una xclnt tntativa por aclarar sta confusión. 3. El marco también s prsta para l análisis d políticas d rducción dl risgo al nivl multilatral, y l posibl papl d organismos intrnacionals como l Banco Mundial y l Fondo Montario Intrnacional. 4. La prsncia dl risgo moral pud impdir qu s crn mrcados privados d sguros para algunos risgos, como los qubrantos d las mprsas o la pérdida dl mplo. Ehrlich y Bckr (1972) argumntan qu l risgo moral no s invitabl, porqu n un aspcto l sguro d mrcado y la autoprotcción son complmntarios, una mayor autoprotcción aumnta l producto marginal dl sguro d mrcado. En otras palabras, si la autoprotcción o una mnor probabilidad d qu l sguro d mrcado compns una mala coyuntura (n forma d mnors primas), l sguro d mrcado y la autoprotcción pudn d hcho transformars n complmntos, y s podría liminar l risgo moral. 5. S dduc también qu la falta d liquidz d los activos d los ahorristas ntorpc la rasignación d rcursos financiros hacia mprsas sólidas n dificultads n timpos d crisis, lo qu intnsifica las prturbacions. 6. La combinación d vinculacions débils con los mrcados d capitals intrnacionals y la falta d dsarrollo d los mrcados d capitals nacionals d América Latina rprsnta una funt d conmocions advrsas para la rgión (n nustro marco, una mayor probabilidad d la mala coyuntura, p), y un mcanismo d amplificación para otras conmocions. 1. Est capítulo s basa n Gill y Ilahi (2000), un documnto d antcdnts ncargado para st inform. 49