QUÉ HA PASADO CON LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN COLOMBIA?

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2 QUÉ HA PASADO CON LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN COLOMBIA?

3 QUÉ HA PASADO CON LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN COLOMBIA? FABIO VELÁSQUEZ C. ESPERANZA GONZÁLEZ R. FUNDACIÓN CORONA FUNDACIÓN SOCIAL FUNDACIÓN FORO NACIONAL POR COLOMBIA CORPORACIÓN REGIÓN CORPORACIÓN TRANSPARENCIA POR COLOMBIA CORPORACIÓN VIVA LA CIUDADANÍA BANCO MUNDIAL CIDER - UNIVERSIDAD DE LOS ANDES CON EL APOYO DE LA INTER AMERICAN FOUNDATION, IAF EDITADO POR LA FUNDACIÓN CORONA

4 2003. Fudació Coroa Las opiioes plateadas e este libro refleja el pesamieto de sus autores y o ecesariamete la posició del grupo promotor de esta ivestigació. Se autoriza la reproducció total o parcial de esta obra citado la fuete. COMITÉ ASESOR Margareth Flórez, Fudació Coroa Pedro Sataa, Corporació Viva la Ciudadaía Rodrigo Quitero, Fudació Social Jairo Arboleda, Baco Mudial Rubé Ferádez, Corporació Regió Esperaza Gozález, Foro por Colombia Jua Mauel Gozález, CIDER - Uiversidad de los Ades Martha Tamayo, Corporació Trasparecia por Colombia DIRECCIÓN EDITORIAL Margareth Flórez EDICIÓN Berardo Gozález DISEÑO Y ARMADA ELECTRÓNICA Formato Comuicació Diseño ISBN: X IMPRESIÓN LitoCamargo Ltda. Impreso y armado e Colombia Primera edició. Bogotá, juio de 2003 Fudació Coroa Calle 100 No. 8A-55 Piso 9 Torre C Tel: (+57 1) Fax: (+57 1) Bogotá, Colombia

5 CONTENIDO PRESENTACIÓN 13 RESUMEN EJECUTIVO 17 INTRODUCCIÓN 35 CAPÍTULO 1 CONTEXTOS Y CONCEPTOS 43 Clietelismo y autoritarismo 43 La apertura a la participació ciudadaa 46 La democracia participativa 51 La participació como iterveció 57 Participació ciudadaa y represetació política 63 La plaeació participativa 65 Descetralizació y participació 67 Lo global y lo local 71 Participació y gestió local 76 CAPÍTULO 2 EL CONTEXTO NACIONAL: SOCIEDAD, POLÍTICA E INSTITUCIONALIDAD PARTICIPATIVA 79 El cotexto político y social 80 Las reglas de juego 96 El diseño istitucioal 112 Las estrategias de fometo de la participació 114 QUÉ HA PASADO CON LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN COLOMBIA?

6 8 CONTENIDO CAPÍTULO 3 EL CONTEXTO MUNICIPAL: INSTITUCIONALIDAD Y ESTRATEGIAS 123 La ifraestructura de la participació 124 Lo que la gete cooce 141 La acció de los gobieros locales 145 Lo que piesa la gete 158 Participació ciudadaa vs. Represetació política? 161 El papel de los etes o guberametales 165 CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 CAPÍTULO 6 CAPÍTULO 7 LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y SUS PROTAGONISTAS 177 Quiées participa? 179 Liderazgo y represetatividad 195 Capacidades y recursos 217 LAS MOTIVACIONES DE LOS AGENTES PARTICIPATIVOS 235 Tipos de motivacioes: Del iterés idividual al colectivo 238 La o-participació 255 Los desecatos de la participació 259 LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA: DISEÑO Y EXPERIENCIAS 265 La plaeació participativa e Colombia 267 El sistema desde arriba 275 El sistema desde abajo 285 Balace 321 LOS RESULTADOS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA 323 Participació y gestió pública 324 La participació y el ejercicio de la política 342 La participació y el fortalecimieto del tejido social 350 La participació y las codicioes de vida de la població 355

7 9 CONCLUSIONES DE CARA AL FUTURO: LAS ARTICULACIONES 361 CINCO EXPERIENCIAS DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA LA EXPERIENCIA DE TORIBÍO, CAUCA 395 SISTEMA REGIONAL DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA DEL MAGDALENA MEDIO 399 INICIATIVA SOCIAL VS. HEGEMONÍA POLÍTICA. LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN EL ÁREA METROPOLITANA DEL CENTRO OCCIDENTE COLOMBIANO 407 LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN MEDELLÍN. COMUNA TRECE Y ZONA CENTRO ORIENTAL 413 PLAN Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVOS DE PASTO. SISTEMATIZACIÓN DE UNA VIVENCIA 421 ANEXOS 1. DISEÑO DE LA MUESTRA PARA LA ENCUESTA DE OPINIÓN SOBRE PARTICIPACIÓN CIUDADANA RESULTADOS DE LA ENCUESTA DE OPINIÓN SOBRE PARTICIPACIÓN CIUDADANA 433 BIBLIOGRAFÍA 449 LISTA DE CUADROS CUADRO 2.1 Niveles de pobreza e Colombia CUADRO 2.2 Niveles de idigecia e Colombia CUADRO 2.3 Desempleo e Colombia por grupos de edad y sexo CUADRO 2.4 Evolució histórica de Colombia e el IPC 88 CUADRO 2.5 Tasas de homicidio e alguos muicipios colombiaos 91 CUADRO 2.6 Istacias formales de participació ciudadaa e el ivel local, reglametadas mediate ormas acioales 98 CUADRO 2.7 Alcace de las istacias de participació ciudadaa 106 QUÉ HA PASADO CON LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN COLOMBIA?

8 10 CONTENIDO CUADRO 3.1 Istacias formales de participació reglametadas acioalmete que existe e los muicipios estudiados 125 CUADRO 3.2 Istacias formales de participació creadas localmete 128 CUADRO 3.3 Istacias iformales de participació ciudadaa 130 CUADRO 3.4 Perfil de quiees sabe que existe istacias de participació ciudadaa e su muicipio 144 CUADRO 3.5 Bogotá Participació del gasto e participació ciudadaa e el total de igresos ejecutados del distrito CUADRO 3.6 Cali Gasto e programas de participació ciudadaa CUADRO 3.7 Cali Participació del gasto e participació ciudadaa e el total de igresos ejecutados del distrito CUADRO 3.8 Calificació del apoyo de las admiistracioes muicipales a la participació ciudadaa, segú perteecia a ua istacia de participació 158 CUADRO 3.9 Calificació del apoyo de las admiistracioes muicipales a la participació ciudadaa, segú asistecia a evetos públicos de participació 160 CUADRO 3.10 Opiió sobre las razoes por las cuales las admiistracioes muicipales o apoya la participació ciudadaa 161 CUADRO 4.1 Tipo de agete participativo segú istacia 181 CUADRO 4.2 Nivel educativo de los cosejeros muicipales de plaeació 188 CUADRO 4.3 Sectores de los cosejos de plaeació segú su potecial educativo 189 CUADRO 4.4 Tiempo de viculació de los cosejeros a los CTP 190 CUADRO 4.5 Perfiles de persoas que ha perteecido a istacias formales de participació ciudadaa 191 CUADRO 4.6 Perteecia a istacias formales de participació segú disposició a trabajar co los vecios 194 CUADRO 4.7 Percepció sobre represetatividad de los agetes participativos 201 CUADRO 4.8 Coformació de las JAL de Bogotá segú tedecia política CUADRO 4.9 Filiació partidista de los comueros de tres comuas de Cali e CUADRO 4.10 Grado de coocimieto de las fucioes por parte de los cosejero(a)s de plaeació 220 CUADRO 4.11 Coocimieto de las fucioes como cosejero(a)s segú ivel educativo 220 CUADRO 4.12 Opiió sobre los obstáculos de la participació 233

9 11 CUADRO 5.1 Dispoibilidad a trabajar co los vecios segú ídice de coocimieto de las istacias de participació 251 CUADRO 5.2 Motivacioes de los agetes participativos segú colaboració co los vecios 253 CUADRO 5.3 Razoes para o lazarse como cadidato a u orgaismo de participació ciudadaa 256 CUADRO 5.4 Obstáculos a la participació ciudadaa 257 CUADRO 5.5 Razoes por las cuales la gete o está dispuesta a cooperar e la solució de los problemas de su vecidario 258 CUADRO 6.1 Pricipales actores de la plaeació participativa 303 CUADRO 6.2 Leccioes apredidas de las experiecias de plaeació participativa 313 CUADRO 7.1 Apertura de las autoridades locales a la participació 336 CUADRO 7.2 Perfil de la opiió sobre impactos de la participació ciudadaa 339 CUADRO 7.3 Participació ciudadaa y reducció del clietelismo y la corrupció e la gestió muicipal Perfil 348 CUADRO 7.4 Opiió sobre el impacto de la participació e el fortalecimieto de las orgaizacioes sociales 356 CUADRO 7.5 Colombia Alguos idicadores de exclusió social 357 LISTA DE GRÁFICOS GRÁFICO 2.1 Tasa de homicidios por cie mil habitates e Colombia GRÁFICO 2.2 Expedició de ormas de carácter acioal sobre participació ciudadaa e la gestió local GRÁFICO 3.1 GRÁFICO 3.2 GRÁFICO 3.3 Porcetaje de ecuestados que sabe que existe istacias de participació ciudadaa e su muicipio 142 Calificació del apoyo que las admiistracioes muicipales da a la participació ciudadaa (rago de 1 a 7) 158 Percepció de los colombiaos acerca de las etidades que apoya la participació ciudadaa e sus muicipios 174 GRÁFICO 4.1 Participació e istacias formales e las zoas urbaas 183 GRÁFICO 4.2 Ragos de edad de los cosejeros 188 GRÁFICO 4.3 Percepció sobre reovació del liderazgo participativo 197 GRÁFICO 4.4 Cotacto co agetes participativos 200 QUÉ HA PASADO CON LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN COLOMBIA?

10 12 CONTENIDO GRÁFICO 4.5 Frecuecia de covocatoria de agetes participativos a la població 201 GRÁFICO 4.6 Opiió sobre coocimieto y cualidades de líderes que se desempeña e los espacios de participació 221 GRÁFICO 4.7 Total de orgaizacioes por localidad e Bogotá 228 GRÁFICO 5.1 Tipos de motivacioes segú urbao, rural y estrato 240 GRÁFICO 5.2 Tipos de motivacioes segú géero y tamaño de ciudades 244 GRÁFICO 5.3 Motivos para iterveir e istacias de participació segú tipo de ciudad y estrato 245 GRÁFICO 5.4 Estaría usted dispuesto(a) a trabajar co sus vecios e la solució de los problemas de su barrio o vereda? 251 GRÁFICO 5.5 Los partidos políticos y sus dirigetes apoya la participació ciudadaa? 261 GRÁFICO 5.6 Cuál cree que es la pricipal razó para que la alcaldía o apoye la participació ciudadaa? 261 GRÁFICO 7.1 Apertura de las autoridades locales a la participació 335 GRÁFICO 7.2 Opiió sobre impactos de la participació ciudadaa e la gestió local 337 GRÁFICO 7.3 Opiió sobre impacto de la participació ciudadaa. Hablar de tú a tú co las autoridades locales 341 GRÁFICO 7.4 Opiió sobre el impacto de la participació sobre las prácticas clietelistas y de corrupció 347

11 PRESENTACIÓN ocos mometos como la Costituyete de 1991 ha cogregado más ahelos de los colombiaos. Además de fraguar u acuerdo de paz duradero, quizá ua de las ilusioes más hodas para u amplio espectro de fuerzas del país fue la de producir u cambio sigificativo e uestro régime político y jurídico. De esa democracia cerrada heredada del Frete Nacioal se quería producir u salto hacia ua estructura istitucioal que diera cabida e su seo a las muchas demadas postergadas de la gra mayoría de la població. Se trataba de costruir ua democracia participativa. Por eso la Costitució Política y los posteriores desarrollos legislativos que se hiciero bajo su mato fuero geerosos e la creació de espacios de participació, de lugares istitucioales e los cuales la ciudadaía pudiera expresar sus opiioes, expoer sus ecesidades, cocertar accioes co represetates de los gobieros, cotrolar y exigir efectividad y resposabilidad del poder público. E el espíritu de la reforma, se trataba de crear escearios de lo público más trasparetes, más icluyetes y que, por lo mismo, resultara más legítimos y más eficaces. Si embargo, como era de esperarse, e el salto del papel a la vida la participació real ha ecotrado desarrollos y obstáculos variados. La avalacha legal fue, paradójicamete, el primer gra obstáculo de la participació. Se crearo 29 istacias de la más amplia diversidad para participar, pero, a su vez, las reglametacioes desarrolladas para estas istacias y mecaismos le cortaro las alas a muchos de ellos, dejado la iterveció de los ciudadaos a propósitos cosultivos, iformativos o de fiscalizació, co muy poco acceso a las grades decisioes del presupuesto y la gestió del desarrollo. A ese cuadro se sumó etre otros aspectos, el poco impulso dado por la clase política a la participació y, por supuesto, el clima de violecia y coflicto que ates que desceder se ha expadido a casi todo el territorio acioal.

12 14 PRESENTACIÓN Pero igua de estas circustacias ha sido óbice para que el propósito de la participació deje de avazar y comiece a mostrar resultados detro de u camio que todos sabemos es largo y lleo de dificultades. La participació ciudadaa es, si duda, u dispositivo democrático que mejora la eficiecia y la eficacia de la gestió pública muicipal, le abre camio a la trasparecia, facilita el diálogo etre admiistracioes y ciudadaos y, e esa perspectiva, favorece u cambio de visió a fucioarios, líderes y pobladores sobre su papel e el mejoramieto de la calidad de vida de la sociedad. La participació puede teer tambié u papel determiate e la orietació de las políticas públicas y e la costrucció de procesos de plaeació que se oriete a la iclusió, la equidad y el desarrollo sosteible. La experiecia es rica e leccioes de todo tipo y sólo será útil como catera de apredizajes si se evita la mirada e blaco y egro, si se es capaz de establecer lecturas complejas y críticas que saque a flote vicios y virtudes. Este áimo, recorre el esfuerzo que hoy se cocreta e esta publicació. Para la Fudació Coroa, la Fudació Social, Foro Nacioal por Colombia, el Cider de la Uiversidad de los Ades, el Baco Mudial, la Corporació Regió, Viva la Ciudadaía y Trasparecia por Colombia coocer a fodo la diámica de la participació real e Colombia, luego de más de ua década de la promulgació de la Costitució Política de 1991, es ua maera de cotribuir a hacer de la participació de la ciudadaía e los asutos públicos ua potete herramieta para fortalecer uestra democracia. E este libro se hace ua lectura exhaustiva, diversa, compleja y crítica de ua década larga de participació ciudadaa e Colombia. Y se hace desde varias perspectivas: ua ecuesta de opiió a más de dos mil persoas, grupos focales y etrevistas a líderes y especialistas e diversos lugares del país, aálisis de cico casos de participació y documetació de cico experiecias de plaeació participativa así como, por supuesto, ua exhaustiva revisió de fuetes secudarias que lo hace, si duda, ua obra al filo del estado del arte e materia de ivestigació sobre el tema. Los lectores ecotrará e sus págias disertacioes de orde teórico y geeral sobre el tema y experiecias cocretas que fuero escogidas a lo largo y acho del país para ser auscultadas co deteimieto, segú la opiió de sus actores directos y la documetació existete respecto a ellos. Podrá ubicarse propuestas exitosas de participació que tiee como motor ua cultura que etiede esa práctica como parte del estilo de vida de la comuidad; se expodrá ejemplos e los que la volutad política de las autoridades locales es defiitiva e la marcha, para bie y para mal, de los espacios de participació y se podrá verificar cómo la existecia de u tejido social fuerte es, al mismo tiempo, codició y resultado de procesos fecudos de participació.

13 15 Esta es ua obra sobre la cual empreder ua reflexió seria, ua estrategia de respaldo y ampliació del camio de la participació ciudadaa y u proceso de ampliació del coocimieto alrededor de u tema sobre el cual os hemos acostumbrado a opiar y decidir si teer igú respaldo empírico o teórico. Este será u hito o solo ivestigativo, sio aalítico, estratégico y sobre todo pedagógico y divulgativo que, si duda, jaloará el camio de la participació y os podrá a todos a pesar sobre cómo hacer de este el camio de la trasformació de uestra democracia. La participació o es sólo u problema de eficacia del sistema político; es, cetralmete, ua práctica de la democracia que queremos. Democracia viva y deliberate, e la que so idispesables los más amplios procesos de participació, para que el pueblo soberao cocilie de forma pacífica sus coflictos y guíe a través de su deliberació activa los pricipales destios de la ació y del Estado. Porque costruir democracia sólo es posible co ciudadaía activa y cosciete y la participació es ua herramieta formativa de primer orde para este propósito. Y para costruir el futuro de la participació ciudadaa e Colombia las señas que ofrece esta publicació so muchas: articular iiciativas, actores, espacios, itereses, pero sobre todo articular participació política co participació ciudadaa, dejar atrás ese falso dilema del juego de opuestos etre democracia represetativa y democracia participativa y tambié aquel de si la participació debe impulsarse desde arriba o desde abajo. Reducir la proliferació y la dispersió de ormas, buscar el compromiso del Estado e todos sus iveles para el impulso y el respaldo a la participació, itroducir reformas democráticas e los partidos políticos, formar a los ciudadaos, e fi y como lo percibirá a lo largo de este libro, elevar el compromiso, profudizar el coocimieto y movilizaros todas y todos para abrirle camio a la iclusió ecoómica, política, social y cultural, al desarrollo, a la equidad y a la paz. Para el grupo de istitucioes que ha impulsado este esfuerzo o es mera retórica platear el propósito de rehacer a Colombia e u proceso e el cual o exista excluidos de resposabilidades y derechos. Es ua comprobació histórica. De algua forma, o todos y todas tiee cabida e la resolució de uestros problemas o, más temprao que tarde, las exclusioes pasará ua alta cueta de cobro a la sociedad. La superació de la pobreza y la desigualdad, de la exclusió y la itoleracia, de la corrupció y la privatizació de lo público, y de la opció por la violecia como camio para resolver coflictos, por su evergadura, so tareas que requiere de todas las volutades. La participació amplia, icluyete y democrática, es ua herramieta quizá o suficiete pero, co seguridad, ecesaria para la cura de estos males. Sea este libro, pues, u aporte e esa direcció. QUÉ HA PASADO CON LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN COLOMBIA?

14 RESUMEN EJECUTIVO ste estudio pretede ser u balace que describe e iterpreta lo que ha sucedido e la última década e toro a la participació ciudadaa e la gestió muicipal. Se apoyó e tres estrategias: ua ecuesta de opiió sobre participació ciudadaa, aplicada a ua muestra de persoas; el aálisis de la participació ciudadaa e cico muicipios del país: Bogotá, Medellí, Cali, Valledupar y Tarso (Atioquia) y la documetació de cico experiecias de plaeació participativa: la plaeació zoal e dos zoas de Medellí; la experiecia de plaeació participativa e el Área Metropolitaa de Pereira; el presupuesto participativo e Pasto; la experiecia de plaeació y participació e el muicipio idígea de Toribío (Cauca) y el Sistema de Plaeació Regioal del Magdalea Medio. ANTECEDENTES DE LA PARTICIPACIÓN Dos características marca al sistema político colombiao desde la seguda mitad del siglo XX: el clietelismo y el autoritarismo (la respuesta autoritaria del Estado a la protesta ciudadaa), que se erigiero como ejes articuladores del sistema y como referetes percibidos como legítimos de las coductas políticas de goberates y goberados. Si embargo, las lógicas subyacetes a ambas prácticas se ecargaro de crear las codicioes para su deslegitimació. La respuesta de la ciudadaía a esta doble codició fue diversa: de u lado, el abstecioismo de u porcetaje creciete de la població que o veía e las eleccioes u istrumeto favorable a sus itereses; de otro el icremeto de la protesta ciudadaa ate la icapacidad del Estado de satisfacer las ecesidades de la població y, fialmete, la

15 18 RESUMEN EJECUTIVO itesificació del coflicto armado. El cierre istitucioal llevó al sistema a etrar e crisis y creó las codicioes propicias para su reforma. Este fue el cotexto e el cual apareciero las reformas participativas. La istitucioalizació de espacios de participació ciudadaa, ligada a las políticas descetralizadoras de la década del 80 (Ley 11 de 1986), implicó u cambio radical e la arquitectura del sistema político: la gete podría iterveir directamete e la discusió de las políticas y programas guberametales e el ivel local, rompiedo el moopolio que las élites políticas (alcaldes y cocejales) teía sobre las decisioes públicas. El etusiasmo y la expectativa se acrecetaro co la expedició de la Carta Política de 1991, que avazó de maera sigificativa e materia de participació ciudadaa. EL CONTEXTO Pobreza y exclusió La participació ciudadaa surgió y se ha desarrollado e codicioes de creciete desigualdad social. Colombia preseta uo de los ídices más altos de cocetració del igreso e América Latia y la exclusió siga la vida social, ecoómica y política de sus ciudadaos; además, e la seguda mitad de la década pasada, las desigualdades aumetaro. Auque hasta 1997 se logró ua reducció del porcetaje de població por debajo de la líea de pobreza, a partir de 1998 el ídice se elevó rápidamete hasta llegar e 2000 a cerca de 60%. 61% de la fuerza de trabajo ocupada se ubica e el sector iformal de la ecoomía. El desempleo tambié creció e la década del 90, e especial a partir de 1998, llegado e 2000 a 16.6%. Sistema político y cultura política La participació ciudadaa surge e Colombia precisamete como u medio para reovar las estructuras formales de la democracia y covertirlas e dispositivos capaces de iterpretar la volutad y las demadas de la població, pero se desevuelve e u marco de relacioes sociales, políticas y simbólicas fuertemete atravesadas por el ethos clietelista. Al clietelismo se suma las coductas corruptas y la creciete descofiaza de la ciudadaía e la política y los políticos, abriédose así u abismo etre el ciudadao y la esfera pública, que de etrada costituye ua poderosa barrera a la participació, pues se la asocia además co la política y esto coduce a su estigmatizació.

16 19 El clietelismo y la corrupció, ambos ispirados e el pricipio del beeficio particular por ecima del colectivo, y, e geeral, la crisis de la política e Colombia (i) ha propiciado la desistitucioalizació del Estado a lo que se suma u fuerte corporativismo e, icluso, u idividualismo a ultraza e el campo de las relacioes etre el ciudadao y el Estado, lo que tampoco cotribuye a la participació. Así, pues, la participació se efreta a compoetes culturales de gra mota, que o siempre está articulados e fució de los objetivos que ella persigue, a saber: el fortalecimieto de lo público, el compromiso moral de la ciudadaía co la política como forma colectiva de defiir el destio de todos y todas, la articulació etre itereses particulares e iterés colectivo, la cooperació y la solidaridad para quebrar el clietelismo y la corrupció y el logro de ua gestió pública que, alimetada por la participació, cotribuya a mejorar la calidad de vida de los colombiaos. Violecia y participació A esto se suma el icremeto de la violecia y del coflicto armado. E 2002, el 70 o 75% del total de muicipios del país teía presecia guerrillera importate y las ciudades capitales o escapaba a este feómeo. Las cifras de la Federació Colombiaa de Muicipios idica que etre 1998 y 2002 fuero secuestrados 17 alcaldes, ameazados 554 y asesiados 54. La cifra de alcaldes que despacha fuera de su muicipio era de 300 e oviembre de La guerra ha obligado a los líderes a desarrollar u trabajo de bajo perfil para evitar poerse e la mira de los grupos armados. Así la violecia ha sido u obstáculo para la participació, le ha geerado altos costos y, sobre todo, ha impedido la emergecia de uevos liderazgos auque, como se verá más adelate, el coflicto tambié se ha covertido e ua motivació para participar. EL CONCEPTO DE PARTICIPACIÓN Para el presete estudio la participació es etedida como u proceso social que resulta de la acció itecioada de idividuos y grupos e busca de metas específicas, e fució de itereses diversos y e el cotexto de tramas cocretas de relacioes sociales y de poder. Es, e suma, u proceso e el que distitas fuerzas sociales, e fució de sus respectivos (i) GARAY, Luis Jorge (Coordiador geeral), Repesar a Colombia. Hacia u uevo cotrato social, Bogotá, PNUD, 2002, pp. 80 y ss. QUÉ HA PASADO CON LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN COLOMBIA?

17 20 RESUMEN EJECUTIVO itereses (de clase, de géero, de geeració), iterviee directamete o por medio de sus represetates e la marcha de la vida colectiva co el fi de mateer, reformar o trasformar los sistemas vigetes de orgaizació social y política (ii). La participació puede operar e diversos iveles: e alguos casos se trata de obteer iformació sobre u tema o decisió específica o emitir ua opiió sobre ua situació. E otros participar sigifica teer iiciativas que cotribuya a la solució de u problema. O bie puede teer u alcace mayor cuado se trata de procesos de cocertació y egociació o de fiscalizar el cumplimieto de acuerdos y decisioes previas. E fi, la participació se reividica como medio para la formulació, discusió y adopció de los grades cosesos sobre el desarrollo y la covivecia e el territorio. E su forma más istitucioalizada ha teido mometos de auge y caída. Geeró ua gra expectativa y ua importate movilizació ciudadaa e la década del 80, las que se icremetaro co la aprobació de la Carta Política e Los desarrollos legislativos de esta última itrodujero u úmero cosiderable de espacios de participació, que abriero uevas posibilidades de movilizació de la població. Actualmete, si embargo, el tema o tiee igua prioridad para el gobiero acioal. Ahora bie por qué y para qué la participació? Porque mejora la eficiecia y la eficacia de la gestió pública e la medida e que es capaz de cocitar volutades para la costrucció de cosesos, reduciedo así las resistecias del etoro, y logrado por esa vía resultados que cueta co la aceptació de los iteresados. Además, produce u efecto detro de las admiistracioes públicas al facilitar el diálogo horizotal etre sus miembros, coordiar mejor las accioes y evitar la segmetació de resposabilidades. Por último, la participació mejora el redimieto istitucioal, es decir, la capacidad de las istitucioes públicas para respoder a las ecesidades sociales. La participació puede asumir u papel determiate e la orietació de las políticas públicas y e la trasformació de las relacioes etre la ciudadaía y el gobiero local. Esa posibilidad depede, si embargo, de, por lo meos, dos codicioes: de ua parte, ua decidida volutad de los gobieros (acioal, regioales y muicipales) de crear las oportuidades para el ejercicio de la participació. De otra, la existecia de ciudadaos y ciudadaas, de orgaizacioes sociales y de agetes participativos que haga uso de esas oportuidades y las traduzca e accioes ecamiadas a democratizar y cualificar los resultados de la gestió pública. (ii) VELÁSQUEZ, Fabio, Crisis muicipal y participació ciudadaa e Colombia, e Revista Foro, Nº 1, Bogotá, septiembre de 1986, p. 22.

18 21 Este estudio coloca u éfasis especial e la plaeació participativa. La razó es secilla: la plaeació ha sido ua práctica extedida desde hace tiempo e sociedades muy diferetes y ha teido u papel importate e la coducció de procesos ecoómicos y sociales. La plaeació participativa es a la vez proceso y esceario. Como proceso, comprede ua serie de diámicas sociales y políticas e toro a la idetificació de problemas y potecialidades del presete y a la formulació de apuestas de futuro. Como esceario la plaeació es ua oportuidad de ecuetro etre voces diferetes iteresadas e costruir cosesos básicos sobre metas de bieestar y sobre los procedimietos, istrumetos y accioes ecesarios para alcazarlas. LA OFERTA PARTICIPATIVA Colombia es u país que le otorga u valor muy importate a la expedició de ormas y a la creació de istitucioes, bajo el supuesto de que ellas so preda suficiete de garatía para que la democracia fucioe. De hecho, promulgada la Costitució del 91 e dode se cosagra la participació ciudadaa, se produjo ua avalacha legislativa sobre el tema. El resultado fue u amplio espectro ormativo que rige la participació, pero esa riqueza o parece traducirse suficietemete e la movilizació ciudadaa e toro a lo público, e la democratizació de la gestió y, sobre todo, e la icidecia de la ciudadaía e la formulació de las políticas públicas; por el cotrario, parece ampliarse la brecha etre la istitucioalidad participativa, las coductas de la població e el esceario público y sus resultados e térmios de la moderizació y democratizació de la gestió. Así pues Colombia cueta co ua amplia legislació sobre participació ciudadaa. El equipo del estudio idetificó 29 ormas que crea otras tatas istacias de participació. U perfil de la oferta participativa reglametada e el ivel acioal podría ser el siguiete: se trata de u úmero importate de istacias de participació, creadas e su gra mayoría e la década del 90, muchas de ellas de obligatoria coformació, istituidas e buea proporció como espacios de ecuetro etre la admiistració muicipal y los represetates de la població, y a las que se ha asigado pricipalmete fucioes de iiciativa y fiscalizació y e meor medida de cosulta, cocertació y gestió. Esta oferta participativa ha sido de iiciativa estatal, co ua característica bie precisa: sus coteidos, e térmios de agetes, fucioes y alcaces, fuero defiidos por los agetes políticos tradicioales, aficados e los gobieros de turo y e el Cogreso de la República, si cocertació co la ciudadaía, los movimietos y las orgaizacioes sociales. Fue el producto de ua iiciativa política de moderizació del Estado y de apertura QUÉ HA PASADO CON LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN COLOMBIA?

19 22 RESUMEN EJECUTIVO democrática forzada por las circustacias, que iterpretó más el iterés de u sistema político que había perdido credibilidad y legitimidad, que las aspiracioes de ua població sometida secularmete a la lógica de las clietelas políticas. Por ello existe e la mayoría de los muicipios del país ua importate ifraestructura participativa que sirve de soporte istitucioal a la iterveció de la ciudadaía. Además, los gobieros locales ha ido creado, segú sus ecesidades e itereses y, e alguos casos, al teor de las demadas de la població, u cojuto de istacias, tambié formales, reglametadas localmete, que costituye u aporte a la istitucioalidad democrática local. Tambié existe u amplio cojuto de istacias iformales de participació, meos sujetas a ormas y restriccioes, más flexibles y adaptables a las circustacias, alguas trasitorias, otras creadas simplemete para respoder a circustacias muy particulares y, e cosecuecia, efímeras, la mayoría de ellas (dos de cada tres) ha sido fruto de la iiciativa de los respectivos gobieros e cada ciudad y so, e su gra mayoría, escearios de ecuetro para la cocertació de políticas y de accioes e beeficio de los sectores participates o del cojuto de la ciudad. Ahora bie, este ejercicio de la participació a ivel local se etiede, se aborda y se apoya de distitas maeras, segú las cocepcioes e itereses de los actores. Desde la práctica dos puede ser las categorías que asume la participació: La participació-argumetació que coloca el aceto e el compoete racioal comuicativo de toda relació social. Participar es, pues, ate todo dialogar co otro para expoer argumetos sobre u determiado tema y covecerlo de que mis argumetos so más válidos que los suyos. Participar es comuicar, argumetar, deliberar y covecer. La otra categoría es la de la participació-acció. E este caso, los compoetes dialógicos y retóricos cede su lugar de privilegio a los elemetos prácticos, a la acció. Participar es iteractuar co otros para defiir cursos de acció. Por supuesto, es ecesario argumetar, expoer putos de vista, deliberar, pero aquí la participació es, e cosecuecia, meos racioal y más pragmática. Estas dos categorías, si embargo, o da cueta suficiete de la complejidad de la participació, tal y como se despliega e las estrategias que suele poer e marcha los gobieros locales. Puede distiguirse cico estrategias e las experiecias aalizadas: la participació-formalidad, etedida úicamete como u requisito de ley que es preciso llear, la participació si alas, aquella que o poe e cuestió la lógica y las estructuras de poder vigetes. La

20 23 participació-itegració-cooptació: e dode las autoridades locales promueve e forma efectiva la participació, crea uevas istacias de iterveció ciudadaa y maeja permaetemete el discurso de la participació o tato para que la gete gae autoomía y capacidad de iterlocució co el Estado, sio, por el cotrario, para que se acoja cada vez más a las orietacioes de los grupos políticos domiates. La participació-cocertació: coloca el aceto e la costrucció colectiva de acuerdos e toro a objetivos comues y a los medios para alcazarlos. Dos ideas so cetrales e esta oció: el pluralismo y la iterveció directa de la ciudadaía e el aálisis de su etoro y e la toma de decisioes acerca de cómo actuar para coseguir objetivos compartidos. La participació-modo de vida: aquí la participació o es cocebida como ua actividad adicioal a la rutia diaria de la gete, como algo que exige esfuerzos adicioales y costos, sio como u valor y ua orma social iteriorizados desde la ifacia, que lleva a la gete a ivolucrarse e diámicas colectivas o tato para la obteció de u beeficio específico, sio porque es bueo hacerlo y de esa forma el colectivo social se beeficia y fortalece. E el desarrollo de estas distitas estrategias aparece u rasgo comú: la discotiuidad e la formulació y aplicació de políticas de participació, que se explica sobre todo por el papel discrecioal que sigue teiedo los alcaldes e la promoció de la opció participativa. De hecho, los colombiaos piesa que las admiistracioes muicipales o apoya de maera suficiete la participació. Se les solicitó a los iformates de la ecuesta de opiió ciudadaa que calificara de 1 a 7 el respaldo bridado por la admiistració muicipal a la participació ciudadaa. La calificació promedio asigada fue 3.88, lo que equivale a 2.8 e ua escala de 1 a 5. La opiió mejora a medida que se reduce el tamaño del muicipio: es meor e Bogotá y mayor e los muicipios pequeños. Las etidades o estatales (uiversidades, cetros de ivestigació, orgaizacioes o guberametales, medios de comuicació, iglesias, gremios empresariales, colegios profesioales, corporacioes y fudacioes si áimo de lucro, etidades iteracioales), por el cotrario, sí ha teido u papel importate e el estímulo y desarrollo de la participació. El papel de estos orgaismos se ha fortalecido desde mediados de la década del 80, cuado fuero aprobadas las reformas descetralistas y las ormas que istitucioalizaro la participació ciudadaa e la gestió local. De otro lado, los colombiaos percibe que los agetes políticos tiee poco iterés e respaldar los procesos participativos, tarea de la que se ha hecho resposables los etes o guberametales, lleado el vacío dejado por los gobieros locales y por la dirigecia política y sus orgaizacioes partidistas. QUÉ HA PASADO CON LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN COLOMBIA?

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