UNA APROXIMACION A LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN REPUBLICA DOMINICANA Juan Temístocles Montás

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1 UNA APROXIMACION A LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN REPUBLICA DOMINICANA Juan Temísocles Monás Puede el comporamieno acual de la políica fiscal sosenerse sin generar una deuda pública que crezca sin límie? Necesia el gobierno incremenar sus impuesos o disminuir el gaso para eviar el comporamieno explosivo de la deuda? Esas inerroganes planean el meollo de la sosenibilidad de las finanzas públicas en cualquier país. El puno de parida de ese asuno es que si un gobierno quiere manejar correcamene la políica fiscal no debe olvidar que iene que someerse a una resricción presupuesaria fundamenal que esablece que el valor presene de odos los ingresos fuuros iene que ser igual o mayor al de sus egresos, incluyendo el servicio de la deuda. A parir de ese concepo se pueden definir indicadores de seguimieno de las finanzas públicas. Esos indicadores, conocidos con el nombre de indicadores de sosenibilidad, ienen el propósio de dar respuesas a los inerroganes anes mencionados y mosrar si es posible que el gobierno pueda manener la rayecoria de gasos e ingresos que lleva a cabo, o si endrá que realizar algún ajuse, para que la deuda como proporción del PIB al menos se manenga consane. La sosenibilidad de las finanzas pública es una precondición para un adecuado manejo de la políica macroeconómica de un país. Si se desea esabilidad de precios y de la asa de cambio, si se desea esimular el crecimieno económico, si se desea que la deuda pública no crezca explosivamene en el mediano y largo plazo, si se desea que los agenes económicos se sienan confiados con el manejo de la políica económica y si se desea generar credibilidad en los mercados financieros a nivel inernacional es necesario que la políica fiscal sea sosenible. Según Blanchard, la políica fiscal es sosenible si la deuda real con respeco al PIB no crece mas rápido que la diferencia (posiiva) enre la asa de inerés y la asa de crecimieno de la economía. De manera que si aumena la asa de inerés y se reduce el crecimieno, la sosenibilidad de la políica fiscal se ve inmediaamene cuesionada. Toda deuda genera inereses que si no son compensados se capializan, incremenándose el valor de la deuda. De manera que para manener consane su valor, el incremeno que puede generarse por los inereses debe ser compensado por un superávi primario de la misma magniud. El superávi primario no es mas que la diferencia posiiva enre el gaso público, sin incluir el pago de los inereses de la deuda pública, y los ingresos públicos. Un défici primario se produce cuando la diferencia es negaiva. Exise una ecuación básica que esablece la resricción presupuesaria del secor público. Esa ecuación expresa que el défici público de un año cualquiera se expresa de la siguiene manera: Def = G T + ib 1, donde G represena el gaso público con exclusión de los inereses de la deuda, T represena los ingresos del secor público, ib 1 son los inereses pagados sobre el sock de la deuda pública heredada y represena el año en curso. A parir de esa ecuación, Blanchard desarrolló en 1990 dos indicadores de 1

2 sosenibilidad fiscal. Al primero de ellos se le dio el nombre de Brecha Tribuaria de coro plazo y al segundo Brecha Tribuaria de mediano plazo. Esos indicadores se calculan haciendo una proyección del ingreso y el gaso publico en base a las políicas vigenes y seguidamene los défici primarios y el ingresos ribuarios esimados se comparan con el défici primario permanene (indicador de brecha de coro plazo) o el ingreso ribuario permanene (indicador de brecha de mediano plazo) necesario para manener consane el coeficiene de endeudamieno. Las consiguienes brechas proveen un indicador de la sosenibilidad de la políica fiscal vigene. Ricardo Marner y Varinia Tromben, en su rabajo La sosenibilidad de la deuda pública, el efeco bola de nieve y el pecado original, esablecen que si la sosenibilidad es definida como la esabilización de la deuda pública con respeco al PIB, se cumple la siguiene relación: = r g sn bn 1 1+ g, donde sn es el défici primario real, b n 1 es la deuda con respeco al PIB en el año base, r es la asa de inerés real de la deuda y g es la asa de crecimieno económico. Cuando la asa de inerés es inferior a la asa de crecimieno real del produco es posible financiar mediane el endeudamieno público un ciero défici sin aumenar el peso de la deuda pública. Si embargo, cuando se produce lo conrario, la persisencia de un défici primario desencadena un crecimieno explosivo de la deuda y del pago de inereses, que arde o emprano pone en peligro la solvencia del secor publico. La esabilización de la deuda, según Marner, exige enonces llegar a un superávi primario que permia pagar la pare de los inereses que no es absorbida por el crecimieno de la economía. Usando la ecuación de Marner y Tromben, y omando como puno de parida para la República Dominicana el 2004, año en que la deuda pública represenó el 54.1% del PIB, podemos consruir una abla con los superávi primarios necesarios para esabilizar la deuda pública en ese nivel según disinos supuesos sobre asas de inerés y asas de crecimieno. Por ejemplo, si el crecimieno de la economía es 3% y la asa de inerés real es de 6%, será necesario un superávi primario de 1.58% del PIB para esabilizar la deuda pública dominicana en 54.1%. En cambio, si la asa de crecimieno pasara a ser 5% y la asa de inerés es de 6%, enonces el superávi primario que se necesia para esabilizar la deuda es 0.52% del PIB. La abla No. 1 nos muesra diferenes escenarios, noándose que en un escenario de bajo crecimieno y ala asa de inerés la reducción de la deuda pública es prácicamene inalcanzable debido a que se requeriría un alo nivel de superávi primario. Tasa de crecimieno Tasa de inerés 1% Tabla No. 1 Deuda Inicial: 54.1% del PIB -5% -3% 0% 3% 5% 7% 8% % %

3 10% % % Por ora pare, Talvi y Végh esablecieron en 1998 un nuevo indicador de sosenibilidad * r g * fiscal a ravés de la siguiene expresión: I = b 1 s. Aquí r es la asa de 1+ r inerés real de la deuda pública, g es la asa de crecimieno de la economía, b 1 es la deuda pública sobre el PIB en el año base y s * es el superávi primario permanene. El primer érmino equivale al pago efecivo de inereses sobre la deuda pública inicial y el segundo es el resulado fiscal permanene que se planea ejecuar con anelación. Si I * 0, enonces la políica fiscal planeada con anelación a parir de es sosenible, pueso que el superávi primario permanene es mayor o igual al pago efecivo de inereses sobre la deuda pública inicial. Por oro lado, si I * > 0 enonces la políica fiscal planeada con anelación es insosenible. En ese caso el superávi primario permanene planeado es insuficiene para cubrir el pago efecivo de inereses sobre la deuda pública. En función de lo expresado se puede esablecer que un indicador de sosenibilidad fiscal lo que nos indica es a cuano debe ascender el superávi primario para compensar el pago de inereses y, por lo ano, lograr que la deuda se manenga consane o baje. Por lo ano, el balance primario necesario para hacer sosenible la políica fiscal es, en la prácica, una imporane mea políica que cada vez más se uiliza en los análisis macroeconómicos. De manera que si el superávi primario logrado es diferene al superávi primario esimado enemos un panorama claro de si son necesarias medidas de ajuses fiscales para alcanzar una rayecoria sosenible. Si lo que se desea es conocer la evolución de la deuda pública en función de la asa de inerés real, la asa de crecimieno de la economía y el superávi primario, la ecuación básica que esablece la resricción presupuesal nos sirve además para obener la siguiene 1+ r ecuación: b = b 1 s. Esa expresión involucra el saldo de deuda pública en dos 1+ g periodos consecuivos y la misma puede ierarse sobre si misma para ir deerminando los saldos fuuros de deuda. Con ella y con el indicador de sosenibilidad fiscal de Talvi y Végh desarrollaremos mas adelane dos escenarios de sosenibilidad para la República Dominicana. Por odo lo señalado, el concepo de sosenibilidad fiscal esá ínimamene relacionado con el concepo de sosenibilidad de la deuda pública lo que nos conduce a pregunarnos: Hasa donde se puede endeudar el secor público? Exisen reglas definidas que indiquen de una forma ajane y explicia, cual debería ser un nivel adecuado de 3

4 endeudamieno público para los diferenes países? Deben los países con niveles inadecuados de deuda pública solo preocuparse por esabilizarla o deben reducirla? Para responder esas inerroganes debemos señalar que un nivel de endeudamieno considerado acepable para los países indusrializados puede ser demasiado peligroso para los países en desarrollo. Por ejemplo, uno de los crierios del Traado de Maasrich para la adopción de la moneda común en la Unión Europea fue el ener la deuda pública por debajo de 60% del PIB. En cambio desde el FMI se opina que el nivel sosenible de la deuda pública en las economías emergenes es de solo 25% del PIB y Marner y Tromben sugieren que los países lainoamericanos deberían manener una razón deuda pública oal con respeco al PIB enre 25% y 30% con el fin de evadir una probabilidad significaivamene ala de enfrenarse con una crisis de deuda pública en el coro y mediano plazo. Oro valor críico que recomienda el FMI es el de 40% del PIB. Por debajo de esa proporción la probabilidad de que ocurra una crisis de la deuda es inferior a 5%. Sin embargo, la probabilidad de crisis aumena a un rango de 15% a 20% cuando se sobrepasa el nivel de deuda equivalene a 40% del PIB. Oros esudios han enconrado una relación no lineal enre la deuda exerna y el crecimieno económico. Específicamene, se ha evidenciado que el impaco de la deuda exerna en el crecimieno económico se conviere en negaivo a parir de un nivel de deuda de 35%-40% del PIB y/o de un nivel de deuda de 160%-170% del valor de las exporaciones. En resumida cuena: para los países emergenes como la República Dominicana un nivel sosenible de deuda pública es 25% del PIB y un nivel críico es 40% del PIB. A fin de evaluar la sosenibilidad de la políica fiscal en la República Dominicana se presena en la abla No. 2 la evolución del crecimieno del produco, de la deuda del secor público, de los ingresos ribuarios, del gaso primario y del défici primario del secor público para el periodo Es noorio que enre el 2002 y el 2003 se produjo un incremeno explosivo de la deuda pública que pasó de 26.8% del PIB a 55.8% del PIB, nivel muy superior al considerado críico por el FMI. Tabla No Crecimieno de la economía, % Deuda del Secor Publico, % del PIB Deuda Publica Exerna, % del PIB Deuda Publica Inerna, % del PIB Ingresos Tribuarios, % del PIB 1/ Gaso Primario, % del PIB Défici Primario del Secor Publico, % del PIB / Se incluyen las donaciones Fuene: FMI Enre el 2002 y el 2003, la deuda exerna se incremenó en más de 17% del PIB debido al impaco de la devaluación del peso dominicano frene al dólar y a la agresiva políica de 4

5 endeudamieno que se había seguido enre el 2001 y el La deuda inerna pasó de represenar 5.3% del PIB a 16.9% del PIB debido a la deuda asumida por el Banco Cenral para hacer frene al rescae de los bancos quebrados. En ese mismo periodo de iempo el défici primario del secor público pasó de 1.4% del PIB a 3.9% del PIB debido fundamenalmene al défici cuasi fiscal del Banco Cenral. La uilización de la ecuación que esablece la resricción presupuesaria con respeco al PIB y el indicador de viabilidad de Talvi y Végh nos permien deerminar si la rayecoria de la deuda pública dominicana era sosenible en el marco del comporamieno del periodo Para eso, se oma como base de parida la deuda de 54.1% del PIB para el 2004 y se asume que el défici primario maniene un comporamieno similar al promedio de los défici primarios del , o sea que s = 1.83%. Además, se asume que el crecimieno real de la economía es de un 2% anual, comporamieno igual al crecimieno promedio del periodo , y que la asa de inerés real de la deuda, r, se coloca en 6.0%. Ese ulimo valor se asume omando en cuena que la prima de la deuda exerna es de alrededor de 3.5% y que la asa inerés real en dólares es de 2.5%, lo que nos daría una asa real sobre deuda de 6.0%. Los resulados para el comporamieno de la deuda pública sobre el PIB durane los próximos veine años se muesran en el grafico No. 1. Se pone en evidencia que de seguir la rayecoria de défici primario del periodo , con la asa de crecimieno promedio del periodo de 2% y asa de inerés real de la deuda de 6.0%, la deuda pública del país sobre el PIB pasaría en los próximos veine años a mas de 170%. Gráfico No. 1 Simulacion Basica: Deuda Publica sobre PIB Deuda Publica sobre PIB r = 6.0%, g = 2.0%, b 2004 = 54.1%, s = 1.83% Al ver esos resulados es preciso aclarar que el hecho de que se asuma una asa de inerés real consane es para faciliar el rabajo, ya que a medida que la deuda aumene la asa de inerés real aumenará porque el riesgo aumena, lo que nos lleva a concluir que la relación deuda sobre PIB aumenaría mucho mas que lo que indica ese ejercicio. 5

6 Si con los daos aneriores hacemos los cálculos para deerminar el indicador de viabilidad fiscal, enconramos que para los próximos veine años I * >0, lo que significa que una políica fiscal que siguiera la rayecoria del en cuano a défici primario, aun cuando la economía creciera en érminos promedio un 2%, sería insosenible. El grafico No. 2 nos muesra ese comporamieno Gráfico No. 2 Simulacion Basica: Indicador de sosenibilidad fiscal Indicador de sosenibilidad fiscal Como la siuación descria aneriormene resulaba claramene insosenible fiscalmene, había que cambiar de rumbo y eso es lo que ha ocurrido desde la llegada al gobierno del Dr. Leonel Fernández. Para que se enga una idea de lo que puede significar ese cambio, asumamos que para los próximos años en vez de un défici primario de 1.83% del PIB endremos un superávi de igual magniud y que endremos crecimieno económico anual del orden del 5%, proyecando que la economía reoma la senda de crecimieno del periodo Se asume, como en el escenario anerior, que la asa de inerés real será de 6.0%. Para esa siuación endríamos que, al y como se aprecia en el gráfico No. 3, en los próximos diez años la deuda bajaría hasa 40.3% del PIB y que en veine años esaría en 25.3% del PIB, nivel considerado como sosenible. Gráfico No. 3 Simulacion Basica: Deuda Publica sobre el PIB DeudaPublicasobrePIB r = 6.0%, g = 5.0%, b 2004 = 54.1%, s = 1.83% 6

7 En senido conrario al escenario anerior, en ese nuevo escenario, a medida que la deuda disminuya, la asa de inerés real bajará porque el riesgo disminuye, lo que nos lleva a concluir que la relación deuda sobre PIB bajaría mucho más que lo que indica ese ejercicio. Por oro lado, el indicador de viabilidad fiscal para esa siuación cumple, que para odo el periodo analizado, con la resricción I * 0, lo que indica que la políica fiscal en ese escenario es sosenible. El gráfico No. 4 nos muesra el comporamieno del indicador de sosenibilidad fiscal. Gráfico No. 4 Sinulacion Basica: Indicador de sosenibilidad fiscal Indicador de sosenibilidad fiscal Finalmene cabría la siguiene inerrogane: Cuál debería ser el superávi primario si el objeivo fuera reducir la relación deuda sobre el PIB a un rango enre 25 y 30% en los próximos diez años? Ese objeivo iene senido a la hora de evaluar los riesgos asociados a la composición y los vencimienos de la deuda así como la posibilidad de choques inesperados. Pariendo de los supuesos aneriores, 5% de crecimieno y asa de inerés real de 6%, si usamos la ecuación que esablece la resricción presupuesaria con respeco al PIB y el indicador de viabilidad de Talvi y Végh enconraremos que, para un superávi primario de 2.9% del PIB, la deuda pública dominicana se colocaría en diez años en 29.2% del PIB, al y como se muesra en el grafico No. 5. Grafico No. 5 7

8 Simulacion Basica: Deuda Publica sober PIB DeudaPublicasobrePIB r = 6.0%, g = 5.0%, b 2004 = 54.1%, s = 2.9% Finalmene, dejo dos ideas básicas: Para las auoridades es imporane deerminar si la orienación de la políica fiscal vigene es o no es sosenible, porque los resulados podrían indicar la necesidad de corregirla para eviar que el secor público caiga en la insolvencia. Una políica fiscal sosenible asegura la solvencia del secor público. El balance primario necesario para hacer sosenible la políica fiscal es, en la prácica, una imporane mea de políica económica. Un indicador de sosenibilidad fiscal lo que nos indica es como debe comporarse el balance primario para compensar el pago de inereses y, por lo ano, lograr que la deuda se manenga consane o baje. Si un país quiere conrolar su deuda pública iene que generar suficiene superávi primario. 8