apuntes sobre exoneraciones fiscales en Nicaragua

Transcripción

1 aputes sobre exoeracioes fiscales e Nicaragua

2 Coteido Resume Ejecutivo 1. Itroducció 1.1 Características y alcace del trabajo 2. Marco coceptual 3. Las exoeracioes a ivel cetroamericao 4. E Nicaragua: Quié paga impuestos y quié o? 4.1 El Gasto Tributario 4.2 Quiées o paga impuestos? Coclusioes Recomedacioes Bibliografía Pág. 5 Pág. 9 Pág. 11 Pág. 13 Pág. 15 Pág. 19 Pág. 22 Pág. 26 Pág. 33 Pág. 35 Pág. 37

3 A p u t e s s o b r e e x o e r a c i o e s f i s c a l e s e N i c a r a g ua 5 Resume Ejecutivo Direcció y Coordiació: Claudia Pieda Gadea Elaboració e Ivestigació: Ismael López Ocampo Revisió: Simeó Rizo Briceño Armado Navarrete Mea Diseño Gráfico: Lei Membreño Gudiel CONTACTO Istituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas Lomas de Sa Jua, del Gimasio Hércules, 4c. al sur, 1 c. al Este, caso No. 152 Apartado Postal: LM202 Maagua, Nicaragua Teléfoo: (505) Fax: (505) El IEEPP es el úico resposable por el coteido y las opiioes expresadas e esta publicació, los cuales, o ecesariamete refleja las opiioes i los putos de vistas de quiees auspicia esta publicació. El sistema tributario icaragüese tiee demasiadas exoeracioes o tratamietos especiales que hace que la base de cotribuyetes sea estrecha. Uido a esto y a que las recaudacioes e el país depede más de impuestos idirectos -que grava el cosumo- que de los tributos directos -como el IR que grava el capital-, el sistema se cataloga como regresivo a pesar de que se evidecia otables avaces e los últimos años. Es válido tambié destacar, si embargo, que u Impuesto sobre la Reta (IR) mal formulado o aplicado covierte de la misma maera a los sistemas tributarios e regresivos. E 2008, amparado e artículos costitucioales, e leyes ordiarias y e decretos, el Estado exoeró milloes de dólares (8,736 milloes de córdobas), cifra que equivale al 6.6% del Producto Itero Bruto del País, segú cifras oficiales y cálculos realizados por el IEEPP. Lo exoerado durate , sobrepasa al presupuesto del Miisterio de Salud (Misa) que para este año o llega a los seis mil milloes de córdobas. El gasto tributario de 2008 sobrepasa ampliamete el presupuesto de educació y es aú mayor que el déficit presupuestario de 2010 que es de 8 mil 830 milloes 775 mil 024 córdobas. De aquí se deduce que el sistema tributario otorga excesivas exoeracioes o tratos prefereciales y o se mide co exactitud el beeficio que esas accioes le deja al país. E opiió de muchos expertos o es correcto que el país destie excesivos privilegios mietras corre, año co año, e busca de ayuda iteracioal o a edeudarse para fiaciar el presupuesto. Las exoeracioes, execioes o tratamietos prefereciales ha sido otorgadas por el Estado para icetivar a algú sector de la ecoomía y para atraer iversió (acioal o iteracioal), e el caso de las iversioes turísticas, zoas fracas y eergéticas. Uo de los pricipales señalamietos e cotra de los icetivos hacia estos sectores se cetra e varios aspectos: 1. Las iversioes de zoa fraca, e el caso específico de las maquilas, o le deja valor agregado al país, más que el empleo formal. Y la exoeració del IR que recibe dichos iversioistas, e realidad es u subsidio que Nicaragua otorga a sus países de procedecia, que casi siempre so acioes dode impera u sistema de reta mudial, dode cobra IR a sus empresas idepedietemete de dode haya obteido sus gaacias. 1 Se estudió 2008 y o 2009 porque fue para ese año que cotamos co todas las estadísticas dispoibles, si embargo, dado que el PIB se matuvo estático y que las recaudacioes apeas subiero este año 1.3% e comparació co 2008, lo exoerado o debe variar mucho.

4 6 I s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s A p u t e s s o b r e e x o e r a c i o e s f i s c a l e s e N i c a r a g ua 7 2. No existe u cotrol exhaustivo por parte del Estado de las exoeracioes que otorga y por tato o se puede medir el beeficio que le ha dejado al país. 3. Las exoeracioes debería teer su límite e el tiempo. E Nicaragua lo tiee pero hay execioes dode las empresas puede seguir recibiedo privilegios después del tiempo estipulado. 4. Las zoas fracas y turismo so de los sectores más diámicos de la ecoomía, lo que los covierte e u potecial recaudatorio. Si se exoera esos sectores, la carga impositiva recae e sectores que o so diámicos, es decir e los más débiles. 5. El 6.6% del PIB (U$415.6) como gasto tributario que Nicaragua otorgó e 2008 es ua cifra demasiado grade para ua ecoomía ta pequeña como la icaragüese. Ua de las recomedacioes de estudios de orgaismos fiacieros iteracioes ha girado e toro a que el Estado puede seguir co sus itetos de beeficiar a los pobres pero vía gasto. Es decir, cobrar la totalidad de los impuestos y luego destiarla a los sectores vulerables. Por ejemplo, a militares y policías quitarles el icetivo de comprar mercadería y otros productos libres de impuestos, pero como compesació aumetarles el salario. Lo mismo hacer co los otros sectores que recibe tratamietos especiales. Esto para que los sectores de más alto igresos pague sus impuestos e correspodecia co sus gaacias. A parte de estos sectores, e Nicaragua puede calificarse las exoeracioes sociales: so aquellas cuyo objetivo es beeficiar a los sectores más pobres, a los de meores igresos. Si embargo, se termia beeficiado tambié a sectores más pudietes. Dos ejemplos: 1. E Nicaragua está exoerados de IVA aquellos clietes que cosume meos de 300 kw/h al mes, si embargo, e ese rago está icluidos sectores del país que co sus igresos podría pagar el 15% del IVA e su factura. Y quiees cosume etre 300 y 1000 kw/h al mes sólo paga 8% de IVA. 2. La mayoría de productos de la caasta básica está exoerados de IVA, si embargo, está acció cuyo objetivo es beeficiar la dieta de los más pobres termia beeficiado a otros sectores. Ejemplo: el aceite de oliva o paga impuestos igual que el aceite ormal que se vede e los mercados y supermercados. Pero tambié obtiee beeficios fiscales el cuerpo diplomático, trasportistas, uiversidades, ONG, orgaismos iteracioales y el Estado y como parte de éste, tiee beeficios la Policía y el Ejército para importar y veder mercadería e dos supermercados y ua tieda, libre de impuestos. Pero quié puede asegurar que e la tieda o superes de la Policía y el Ejército o compra mercadería libre de impuestos persoas que o so, o fuero, i tiee a u familiar militar o policía? O quié asegura que los eumáticos o los repuestos que igresaro al país exoerados de impuestos para el sector trasporte o se reveda e el mercado egro? De aquí se desprede que los críticos de las exoeracioes argumete que éstas crea competecias desleales y mercados paralelos que beeficia a otros sectores y o a los más pobres.

5 A p u t e s s o b r e e x o e r a c i o e s f i s c a l e s e N i c a r a g ua 9 1. Itroducció Este trabajo ha sido motivado por el debate que origió la propuesta de reforma tributaria que el gobiero plateó e cocertació durate E el cetro del debate se ecuetra el tema de las exoeracioes y tratos prefereciales tributarios como ua catera potecial para icremetar los igresos del gobiero, reduciédolos o elimiádolos. Esto se traduce e ua alterativa más atractiva que alguos sectores apoya, frete a las opcioes que tiee el gobiero de aumetar o crear uevos impuestos, co los mismos fies. Co este trabajo el Istituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP) o pretede agotar el tema i abarcar todos los águlos que ofrece ua evetual política de desmatelamieto de las exoeracioes e el país. Primero, porque al igual que otros ivestigadores que abordaro este tópico, os ecotramos co iformació limitada para el estudio; segudo, porque es a través del debate técico que se podrá geerar ua posició cocertada que beeficie al país, y tercero porque, además del aspecto técico, tambié tiee u costo político, que habría que ver si el gobiero está dispuesto a efretarlo e u año preelectoral. A ivel iteracioal se ha demostrado que el objetivo pricipal por el cual aciero las exoeracioes, que es atraer iversió extrajera directa, o obedece precisamete a estos tratamietos tributarios difereciados 2. So otros determiates que defie las decisioes de iversió e el mercado. E muchos países el abuso de las exoeracioes ha creado icetivos perversos e cotra de los objetivos de mediao y largo plazo perseguidos por la política fiscal, que e esecia es el crecimieto ecoómico sosteible, la estabilidad y la reducció de la pobreza. Si embargo, es más fácil euciar estos pricipios que lograrlos e la práctica. Por el cotrario, la experiecia de muchos países e desarrollo demuestra que la subsistecia de muchos egocios descasa e el otorgamieto prologado de icetivos fiscales. E América Latia, cotrario a lo esperado, esto ha cotribuido a cocetrar la riqueza e grupos privilegiados e cotra del pricipio distributivo y de equidad que persigue la política fiscal. Por otra parte, la o claridad del beeficio eto de estos icetivos, poe e duda la efectividad del mecaismo de exoeració de impuesto. Por esta razó, ya muchos países iiciaro u proceso de desmatelamieto de estos beeficios fiscales co miras a fortalecer el presupuesto público geerado mayores flujos de igresos para el gobiero. 2 Wisecarver, Daiel y otros (2005), La Reforma del Impuesto sobre la Reta e Cetroamérica e Cumplimieto al Madato de la OMC. Sa Salvador, El Salvador. Escuela Superior de Ecoomía y Negocios, ESEN.

6 10 I s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s A p u t e s s o b r e e x o e r a c i o e s f i s c a l e s e N i c a r a g ua Características y alcace del trabajo Los programas que apoya el Fodo Moetario Iteracioal (FMI) ha ido e esta líea, pues este efoque permite reducir la depedecia del edeudamieto para fiaciar las brechas fiscales, geera ua mayor capacidad distributiva por la vía del gasto, y reduce los efectos perversos que sobre la ecoomía de mercado tiee muchas de las exoeracioes otorgadas. Desde 1990 Nicaragua ha estado imersa e lograr la sosteibilidad de las fiazas públicas. E el recorrido ha ido quemado etapas de gra importacia para este objetivo. Primero se partió por reducir el tamaño del Estado, segudo por arreglar el tamaño de su deuda extera, y tercero se avazó hacia u sistema tributario más coherete co los objetivos señalados. Detrás de esto se ha cotado co el apoyo de la comuidad iteracioal, y hasta ahora co el apoyo político para llevar a cabo las reformas tributarias. E 2004 Nicaragua logró el puto de culmiació de la iiciativa HIPC 3 y co ello la codoació de la deuda extera, la cual fue acompañada por políticas discipliarias del gasto. Paralelamete etre 2000 y 2008 se cetró la ateció e la política tributaria, teiedo como objetivo pricipal el aumeto de la recaudació. E este periodo se llevaro a cabo varias reformas tributarias que hiciero crecer los igresos pasado de 13.8% del PIB e 1999 a 17.8% del PIB e Si embargo, a pesar de que el déficit fiscal se redujo de 9.8% e 2001 a 4.1% e , los préstamos y doacioes exteras sigue siedo determiates para fiaciar el presupuesto. De esta maera Nicaragua que o puede fiaciar su presupuesto y que tiee u PIB pequeño de 6,365.4 milloes de dólares debería limitar las exoeracioes. E este mismo setido, el tamaño del sector iformal y el valor agregado geerado por los pequeños egocios, es importate a la hora de cosiderar la base tributaria del país y la política de tratamietos prefereciales de impuestos. Frete a estas cosideracioes es importate cotiuar estudiado el tema de las exoeracioes e el sistema tributario icaragüese. Co el riesgo de ser repetitivos, co otros trabajos relacioados, el IEEPP desea platear u documeto que motive la cotiuació del debate, que facilite el itercambio de esfuerzos etre el gobiero, expertos, sector privado, sociedad civil y comuidad iteracioal para lograr u clima de cocertació más propicio e la discusió de ua reforma tributaria más estructural y más equitativa. 3 Iiciativa Para Países Pobres Altamete Edeudados (por sus siglas e iglés), mediate la cual Nicaragua, Hoduras y Bolivia e América Latia, lograro que le perdoara parte de su deuda extera, a cambio de ordearse fiacieramete, etre otros requisitos. 4 Segú iformació oficial dispoibles e istacias públicas como el MHCP y BCN. 5 Ibíd. El alcace de este trabajo ha sido limitado pricipalmete por la poca iformació dispoible sobre el tema. Todos los estudios, ivestigacioes y aálisis que sobre exoeracioes ha llevado a cabo orgaismos iteracioales, cosultores particulares, y estudiosos del aspecto fiscal, se ha ecotrado co este problema. Tomado e cueta estas limitacioes el IEEPP pretede bridar ua visió sobre la situació del gasto tributario e Nicaragua, idetificado a la vez áreas a mejorar y procesos a cotiuar. Hablar sobre exoeracioes fiscales e u país que tiee grades brechas presupuestarias que se ha agravado frete a la crisis ecoómica mudial es de vital importacia e estos mometos. La maera e que ha surgido la mayoría de las exoeracioes otorgadas tiee su base e la proliferació de leyes que trata de beeficiar a algú sector. Esto dificulta el registro, ordeamieto, admiistració y evaluació de las mismas. E la medida que estas leyes tiee u carácter global o cofuso, se dificulta la idetificació del beeficiario y el factor de discrecioalidad crece. Esto se complica aú más si se cosidera que muchas otras exoeracioes proviee de la reciprocidad de coveios iteracioales y de compromisos sociales, religiosos y políticos. La falta de iformació detallada de quié se beeficia co estos tratamietos prefereciales está asociada tambié al déficit tecológico que refleja aú las cuetas fiscales, especialmete e lo que se refiere a la admiistració sistematizada de los impuestos y exoeracioes. E materia de registro de los sectores exoerados y de los sectores que paga impuestos, aú o existe ua estadística cruzada que refleje el beeficio eto de los sectores que coforma la base tributaria del país. El gobiero co el apoyo de orgaismos iteracioales se ecuetra imerso e u proyecto para moderizar el registro estadístico de los impuestos y sus temas correlacioados, como las exoeracioes. No obstate, el IEEPP desea efatizar co este trabajo que las opcioes para icremetar los igresos del gobiero e u etoro de crisis mudial, pasa ecesariamete por la revisió del gasto tributario. Para ello, el trabajo que se preseta ha requerido de ua metodología que itegra los putos relevates de otros estudios, las estadísticas dispoibles, y la costrucció de idicadores, y u aálisis referecial co las experiecias de otros países. A la par de lo aterior, el IEEPP recibió el beeficio de cotar co las opiioes de expertos. E este setido se ecotró u coseso de la ecesidad de revisar a fodo la política, el marco legal, los objetivos y criterios para otorgar exoeracioes, execioes, y cualquier otro tratamieto preferecial tributario.

7 12 I s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s A p u t e s s o b r e e x o e r a c i o e s f i s c a l e s e N i c a r a g ua Marco coceptual Así mismo, se solicitó iformació a las istitucioes del gobiero, parte de la cual ya había sido publicada, otra e proceso prelimiar, y otra iformació que o fue respodida. Todas las solicitudes que hizo el IEEPP a las istitucioes del Estado, se hiciero amparadas e la Ley de Acceso a la Iformació Pública. El IEEPP agradece a todos aquellos profesioales que respodiera a uestras iquietudes, a las istitucioes del gobiero que bridaro iformació y aquellos orgaismos que os facilitaro atecedetes sobre el tema. Si esta colaboració este trabajo o hubiera sido posible. Co el reto de cotiuar cotribuyedo al debate profesioal sobre asutos fiscales, el IEEPP preseta este pequeño aporte para alimetar el proceso de cocertació acioal sobre el tema de los impuestos y sus tratamietos difereciados. Las exoeracioes o icetivos fiscales que el Estado otorga so impuestos a los que reucia para así icetivar a determiado sector de la ecoomía. Sigifica que el Estado o cobra los impuestos correspodietes, o ua parte de ellos a determiados sectores co el objetivo de atraer iversioes iteras y exteras que favorezca el desarrollo de los mismos. Se espera que el trade off etre estos icetivos al sector privado y el beeficio esperado por el gobiero se refleja e geeració de empleo, aumeto de exportacioes, y crecimieto del PIB, co lo cual el gobiero a la vez amplia la base ecoómica de los impuestos, y puede lograr compesar el costo icurrido. A esta diámica del o pago de impuesto por la vía legal, se le cooce como gasto tributario 6. Los icetivos fiscales surgiero co mayor auge e la década del 60 y 70 para atraer Iversió Extrajera Directa (IED). Si embargo, varios estudios ha señalado que los tratamietos especiales o icetivos o es lo úico que toma e cueta los iversioistas para ivertir e u país 7, pues la estabilidad política, respeto a la propiedad itelectual, mao de obra calificada, cercaía de mercados, acceso a materias primas, etre otros compoetes, es tomado e cueta cuado decide llevar a cabo su iversió 8. E 1961, cuado se comezaba a hablar de icetivos, H.J Robiso 9 reveló que las autoridades guberametales cosideraba idispesable los icetivos fiscales para atraer IED, mietras que ejecutivos de empresas multiacioales o lo cosideraba así. Robiso cocluyó que empresas que iicia operacioes prefiere privilegios fiscales que reduzca sus costos de operació o valora más icetivos relacioados co la depreciació de sus activos, e vez icetivos que les grave co tasa cero su utilidad 10. E muchos casos, los icetivos fiscales geera distorsioes importates e la ecoomía. Crea iequidad porque el impuesto que les es exoerado a uos, termia pagádolo otros, cotribuyedo así a teer u sistema tributario regresivo, ijusto e isosteible. Asimismo, frete a la dificultad de someter a redició de cueta a los beeficiarios de las exoeracioes i al rigor de la reglas de trasparecias, se tiede a crear mercados paralelos y competecias desleales e el mercado, que al fial termia beeficiado a terceros para quiees o está destiados. 6 Gasto tributario ha sido u térmio utilizado globalmete por ecoomistas y expertos fiscales, bajo la premisa de que los impuestos que el Estado o cobra, e realidad es asumido como u gasto, u aporte del fisco para que el sector beeficiado co la exoeració se desarrolle y beeficie al país e geeral. 7 E la Reforma del Impuesto sobre la Reta e Cetroamérica e Cumplimieto al Madato de la OMC, Daiel Wisecarver y otros, cita por lo meos tres estudios que resalta dicha tedecia. 8 Ver. Foreig Direct Ivestmet i Developig Coutries: What Ecoomists (Doot) Kow ad What Policymakers Should (Not) Do. Cetre for Iteratioal Trade, Ecoomics & Eviromet El estudio de Robiso The Motivatio ad Flow of Private Foreig Ivestmet, ha sido citado e el estudio La Reforma del Impuesto sobre la Reta e Cetroamérica e Cumplimieto al Madato de la OMC de Daiel Wisecarvers y otros de la Escuela Superior de Ecoomía y Negocios de Sa Salvador, El Salvador. 10 Ibíd.

8 14 I s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s A p u t e s s o b r e e x o e r a c i o e s f i s c a l e s e N i c a r a g ua Las exoeracioes a ivel cetroamericao Por su parte, los defesores del sistema aduce que los icetivos fiscales y tratamietos especiales icide e la competitividad de la ecoomía, crea puestos de trabajo, aumeta las exportacioes y aporta a otras istacias del Estado como el INSS, INATEC, etcétera. Si embargo, como ya se ha señalado, uos países so más competitivos que otros, o porque tega exoeracioes sio porque goza de mejores iveles tecológicos, tiee mejor ifraestructura vial, portuaria, de comuicació, y u sistema modero de admiistració de recursos 11. Cotrario a lo que se cree, la competitividad o está directamete asociada a igú tipo de exoeració y más bie dichos icetivos puede escoder debilidades sectoriales, y el pobre desarrollo empresarial de u país. Por lo aterior, desde hace muchos años la tedecia mudial gira alrededor del desmatelamietos de estos sistemas y de las aperturas de las ecoomías para impulsar el desarrollo ecoómico 12. No obstate, e países de meos desarrollo permaece co mayor resistecia estos mecaismos de icetivos. Las experiecias de alguos muestra que ese es u objetivo que o puede lograrse e el corto plazo y que colleva u proceso de largo alcace que trae cosigo costos políticos frete al arraigo de los beeficios tributarios. Los icetivos fiscales ha sido ua costate a lo largo de la historia de Cetroamérica. Fuero pesados origialmete para desarrollar actividades cuyo costo de iversió era elevado y dode el Estado o teía experiecia i recursos para iiciarlos 13. Si embargo, es a raíz del Tratado Geeral de Itegració Ecoómica Cetroamericao e los seseta, que se promulgaro leyes que crearo icetivos especiales a la idustria pesada, textil y farmacéutica, deomiadas idustrias de itegració. El modelo de idustrializació, e base a la sustitució de importacioes, prevalecía como la política regioal a seguir e esa época. La legislació para desarrollar las idustrias cosistió, etre otras cosas, e la protecció del mercado itero para biees maufacturados e el exterior y mediate icetivos a la creació de idustrias para que sus productos sustituyera a los que ateriormete se importaba 14. Ua de las medidas fue cerrar las froteras a productos maufacturados para que la aciete idustria pudiera abastecer el cosumo local, mietras se establecía y adquiría experiecia y comezaba a exportar. Este modelo fue impulsado e el marco de las políticas de la CEPAL. Este modelo sucumbió frete a la globalizació de las ecoomías del mudo que requería de la mayor apertura hacia el exterior, cotrario a lo que se practicó e los seseta. La filosofía de que las acietes idustrias locales requería de ciertos periodos prologados para apreder a utilizar tecología y adquirir habilidades para competir co los productos importados se fue desmatelado co facilidad e muchos países, pero co resistecia e aquellos meos desarrollados 15. E esta época modera, diversos estudios 16, ha coicidido e que Cetroamérica requiere avazar e reformas tributarias que coduzca a u meor proteccioismo de parte del Estado a sus sectores ecoómicos. La crisis fiaciera mudial profudizó este setimieto, y casi todos los países del área etraro a revisar sus sistemas impositivos, pasado ecesariamete por la discusió del desmatelamieto de los beeficios tributarios. Actualmete las recaudacioes tributarias a ivel regioal se aproxima a u ivel de 13.5% del PIB, mietras que los gastos públicos promedia hasta 18% 17. E térmios geerales la carga tributaria e Cetroamérica depede más de impuestos idirectos (ISC, IVA) que del impuesto a la reta, e este setido el sistema se califica como regresivo Wisecarver, Daiel y otros (2005), La reforma del Impuesto sobre la Reta e Cetroamérica e Cumplimieto al madato de la OMC. 12 Jiméez, Jua Pablo y Podestá, Adrea (sf), Iversió, icetivos fiscales y gastos tributarios e América Latia. Comisió Ecoómica para América Latia, CEPAL. 13 Vallecillo, Reé: Estudio y Aálisis del Sacrificio Fiscal e Nicaragua, Ibíd. 15 ICEFI: La Política Fiscal e la Ecrucijada, Etre estos estudios se ecuetra: Equidad Fiscal e América Latia, y Recaudar Para Crecer, ambos editados por el BID, etre otros estudios. 17 Datos maejados por el Istituto Cetroamericao de Estudios Fiscales, ICEFI, que hace moitoreos sobre recaudacioes y gastos públicos e el área. 18 ICEFI: La Política Fiscal e la ecrucijada, 2007.

9 16 I s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s A p u t e s s o b r e e x o e r a c i o e s f i s c a l e s e N i c a r a g ua 17 Esta tedecia se mostró prouciada etre 1990 y 2002 cuado las tasas de IR, tato de las empresas como de las persoas aturales, se redujero de 40 a 30% e promedio. E ese periodo la recaudació total por impuestos directos represetó a ivel de la regió el 24% de las recaudacioes totales, mietras que la recaudació idirecta represetó el 76%. Para atraer iversió y geerar empleos, la regió se efrascó e ua guerra de icetivos fiscales, que e la mayoría de los casos icetivaro la iversió e maquilas, que e otro tipo de iversió co alto valor agregado, como sí lo logró Costa Rica 19. E térmios geerales es cierto que las zoas fracas ha teido su impacto e las exportacioes y e la geeració de empleos, pero a cambio los Estados ha teido que sacrificar su potecial de recaudació tributaria. Segú el Baco Iteramericao de Desarrollo 20, este procedimieto complicó aú más el cotrol de los impuestos y propició altos iveles de evasió de los mismos. Pero adicioalmete, el régime tributario se covirtió e u refugio para el capital acioal que buscó protecció e las zoas fracas, a veces e asociació co grupos extrajeros. Está claro que e países co altos iveles de desempleo, la idustria maquila resulta atractiva. Si embargo, estas o ha demostrado ser la paacea del desarrollo sosteido, por el cotrario cuado las codicioes del país receptor cambia emigra fácilmete hacia otras acioes co mejores perspectivas para sus egocios de bajos costos. Si embargo, o existe reformas tributarias si costo alguo. Pesado e el futuro, el área tedrá que sacrificar la subsistecia de alguos sectores, para dar paso a otros de mayor potecial y co sosteibilidad e el largo plazo. Los países más rezagados deberá pesar e ivertir e ifraestructura, eergía eléctrica, programas tecológicos, etreamieto de mao de obra, y otras reformas estructurales que aumeta la competitividad de la ecoomía. De esta maera los icetivos fiscales será secudarios para atraer la iversió extrajera directa. Los efectos de la crisis fiaciera iteracioal, ha puesto a prueba los sistemas tributarios de Cetroamérica. La brusca caída de los igresos fiscales durate 2009 puso de maifiesto la ecesidad de revisar el gasto tributario, como ua alterativa para aumetar los igresos si recurrir a uevos impuestos, por las mismas codicioes que impoe la crisis. Esto ha plateado u verdadero desafío para los países del área. El ICEFI resume e su libro La Política Fiscal e la Ecrucijada, el orte a seguir: a. Aumetar la recaudació tributaria: esto sigifica icluir a aquellos sectores más diámicos de la ecoomía que o paga impuestos. b. Fortalecer la tributació directa: especialmete el impuesto a la reta, tomado e cueta que su ivel es muy bajo cuado se compara co otros países. c. Asegurar que los sistemas tributarios se perciba como justos, y que o facilite la competecia desleal o la evasió. Hoy el debate e Cetroamérica se cetra e cómo desmatelar los icetivos que ha perdurado por décadas, co el meor costo posible. La discusió e el área ha aceptado el hecho de que mietras mayores sea los icetivos fiscales, mayor será la carga tributaria para aquellos sectores o exoerados, para así obteer el mismo moto de recaudació. E otras palabras, lo que los estados perdoa por u lado lo cobrará por otro. E sítesis eso sigifica que el sistema tributario será más regresivo, meos equitativo y más ijusto. Ua muestra del camio a recorrer, está represetado por la catidad de exoeracioes existetes e el área y por la variedad de sectores afectados. Esto obliga a establecer procesos de cocertació para reducir los costos políticos. 19 Costa Rica tiee fábricas maquiladoras, pero tambié tiee mucha iversió, bajo la figura de zoas fracas, de fábricas de chip o microchip para productos de alto valor tecológico. 20 BID: Recaudar para Crecer.- Bases para la Reforma Tributaria e Cetroamérica, 2005.

10 A p u t e s s o b r e e x o e r a c i o e s f i s c a l e s e N i c a r a g ua E Nicaragua: Quié paga impuestos y quié o? La base tributaria de Nicaragua descasó durate 2009, e 58,394 cotribuyetes y casi el 60% de los impuestos totales se recaudaro e dos sectores: Idustria y Comercio, segú estadísticas de la DGI. E 2009 de cada 100 córdobas que el país percibió e cocepto de igresos tributarios, 64.6 córdobas viiero de impuestos idirectos 21, que grava el cosumo, y 35.6 del IR, cosiderado u impuesto directo que grava el capital. Esto os da ua idea del grado regresivo del sistema tributario icaragüese. Las estadísticas muestra que se grava co mayor grado el cosumo por ser el de más fácil aplicació, admiistració y seguimieto. E meor grado se grava la geeració de riqueza como los activos y la reta, porque resulta más difícil determiar y medir co propiedad la riqueza que geera las empresas y las persoas, a excepció del impuesto del IR que se aplica a los asalariados. Problemas de registros, catastro, valoració de activos, cotables y prácticas de evasió de impuestos, dificulta la aplicació de los impuestos directos. Esto tambié geera u problema de iequidad porque o siempre el que geera más riquezas paga más impuesto. E cambio, los sectores de meores igresos destia la mayor parte de sus dispoibilidades al cosumo, dejado poco marge para el ahorro, cotrario de lo que pasa co los sectores de mayor poder adquisitivo, los cuales destia meos proporció de sus igresos al cosumo, geerado mayor capacidad de ahorro. Segú Jeróimo Roca 22, la distribució del igreso e Nicaragua es todavía uo de los peores de América Latia a pesar de que los impuestos directos, es decir, el que grava la reta tato empresarial como persoal, se multiplicaro por tres, e porcetajes del PIB etre 1994 y 2006, pasado de 1.6 al 6.9%. El IEEPP tomado como referecia el uevo PIB ecotró que estos porcetajes variaro de 2.2% del PIB e 1999 a 5.7% e Esto muestra los efectos de las reformas tributarias itroducidas durate el periodo. Lo que demuestra que el país ha veido haciedo u esfuerzo por recompoer su estructura tributaria. Si embargo, como cotraparte, los igresos por IVA pasaro de represetar, e el mismo periodo, 3% a casi el 7% del PIB 23 (El IEEPP ecotró 5.7% del PIB e 1999 y 7.3% e 2008). 21 Miisterio de Hacieda y Crédito Público: Iforme de Liquidació del Presupuesto Geeral de la República BID: Equidad Fiscal e América Latia (capítulo Nicaragua). 23 Ibíd.

11 20 I s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s A p u t e s s o b r e e x o e r a c i o e s f i s c a l e s e N i c a r a g ua 21 Es decir, mietras se hacía u esfuerzo por hacer al sistema meos regresivo, el cosumo cotiuaba siedo la pricipal fuete de los igresos del gobiero. Esta tedecia o sólo está soportada por el aumeto del tamaño de la ecoomía, sio tambié por medidas que ampliaro la base tributaria del cosumo, (gravámees de varios productos que ates o pagaba IVA o ISC y ahora sí). El IR, como ya se señaló, es el úico impuesto progresivo porque grava la riqueza. Y e Nicaragua se mira u avace e ese setido. E 2009 el 35.5%, de los igresos tributarios del país fuero por ese tributo, icremetádose más que e 2008 cuado represetó el 32.3% de las recaudacioes por cocepto de impuesto. Si embargo, ua buea parte de lo recaudado por el IR provio de las retecioes ejecutadas por empleadores a los trabajadores. Y aquí hay u puto que llama la ateció: ua empresa aporta el 30% de sus gaacias auales, pero el trabajador puede aportar hasta el mismo porcetaje de su salario mesual 24 que o ecesariamete es su gaacia. Por otra parte, a las persoas jurídicas se les permite deducir sus costos de operació (recibos de servicios básicos, ómia salarial, doacioes) y hasta u porcetaje alto de su IR si distribuye gaacias etre sus trabajadores. Se ha llegado a propoer que al asalariado pueda deducírsele a cueta de IR gastos médicos y educativos como u mecaismo extra para librarle su carga impositiva, como se hace e El Salvador dode se les permite a las persoas aturales deducir hasta 5 mil dólares por gastos médicos y otros 5 mil más por colegiatura de hijos o mayores de 25 años. O e Costa Rica dode al trabajador se le aplica ua tasa de IR depediedo del úmero de familiares bajo su tutela. Por esta razó el IR, cosiderado como el úico impuesto progresivo, ameaza co covertirse e regresivo por gravar más a los asalariados que a las empresas. Pero aparte de los asalariados y cosumidores, la base tributaria icaragüese descasa e uos pocos sectores. La siguiete pirámide de la tributació icaragüese, demuestra la cocetració sectorial de los igresos tributarios e la idustria y el comercio, y e meor proporció el sistema fiaciero. No todos los igresos tributarios está registrados de forma sectorial, e los estudios del FMI (2000), de Artaa (2005) y del gobiero (2009), propuesta de ley de cocertació tributaria, se icorporaro tablas de los impuestos por sectores de forma parcial, co las cuales hemos ilustrado este trabajo. PIRÁMIDE GLOBAL DE LA TRIBUTACIÓN EN NICARAGUA Milloes de Córdobas/Cotribuyetes Este mismo mecaismo tambié se les aplica a aquellos profesioales que tributa bajo la figura de servicios profesioales, a quiees se les permite deducir alguos de los costos e los que icurre para realizar sus labores. Por ejemplo, combustibles, compras de libros, fotocopias etcétera. A las empresas tambié se les permite que cuado ha pagado impuestos y distribuye utilidades etre los socios, éstos tribute el 10% de sus gaacias. Esto si embargo, se aplica a partir de eero de 2010 cuado etraro e vigecias las reformas tributarias impulsadas por el gobiero el año pasado. 16,000 14,000 12,000 10,000 INDICADOR PER CAPITA C$ ,044 / 58,394 Miería Costrucció Agricultura Electricidad Trasporte Servicio Fiaciero Comercio Mill. CS$ ,325 1,549 2,054 3,893 No Cot , ,705 4,824 3,726 43,253 Esto sigifica que, hasta ates de 2010, si la empresa teía 10 socios y gaó 10 milloes de dólares e u año fiscal, cada socio como persoa atural podría recibir u milló y o declarar ada al fisco. E cambio, al trabajador que gaa más de 75 mil córdobas, se le quita de ua sola vez u porcetaje de su salario si permitírsele hacer deduccioes como gastos médicos, combustibles, teléfoo, pago de colegiatura de sus hijos, recibos de servicios básicos, etcétera. 8,000 6,000 4,000 Idustria TOTAL 4,922 15,044 1,718 58,394 2, Depediedo de cuáto sea su salario puede aportar desde el 10% hasta el 30% del mismo. 0 Fuete: MHCP BASE TRIBUTARIA

12 22 I s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s A p u t e s s o b r e e x o e r a c i o e s f i s c a l e s e N i c a r a g ua El Gasto Tributario El sistema tributario icaragüese refleja varios problemas estructurales que impide que la ecoomía tega mayor redimieto e térmios de igresos tributarios. Etre estas deficiecias, resalta la prouciada variedad de execioes, exoeracioes y tratamietos especiales e el cobro de los tributos; la cocetració de los impuestos e uos cuatos sectores, y u fuerte ídice de evasió fiscal. Diversos estudios de orgaismos y expertos iteracioales, istitucioes académicas, etcétera, ha explicado la ecesidad de revisar el sistema icaragüese. E 2002 cuado se discutía el artículo cuarto del reglameto del FMI que mada a los países a estabilizar su deuda y a mateer ua política cambiaria estable-, este orgaismo calificó el sistema tributario icaragüese de la siguiete maera: El sistema es ieficiete e iequitativo co u amplio sistema de execioes y exoeracioes y tratos especiales, que hace que el sistema sea difícil de admiistrar y poco trasparete 25. Esta opiió se basó e u estudio que co aterioridad (2000) había realizado el FMI para medir el sacrificio fiscal que geeraba dichos tratamieto prefereciales. Este estudio reflejó que la pérdida fiscal por tributos idirectos era equivalete al 55% de las recaudacioes totales de y represetaba el 10.5% del PIB. Otros estudios 27 se cetraro e las execioes y exoeracioes que otorga la DGI y la DGA, calculado que para el periodo , las exoeracioes otorgadas por ambas istitucioes aduvo por el orde de los 13,840 milloes de córdobas (C$8,666 milloes de la DGI y C$5,174 de la DGA), equivalete al 49% de las recaudacioes tributarias de ese periodo, que a su vez represetaro el 7.2% del PIB. E el caso de la DGI, el sacrificio fiscal se calculó para cada impuesto (IR, IVA, ISC), sumado los créditos tributarios a los sectores, devolucioes, tasa cero, operacioes exoeradas, etcétera. Para el caso de la DGA, se cosideró el valor CIF de las importacioes exetas y se les aplicó DAI, ISC e IVA. E 2005 el ecoomista argetio Daiel Artaa elaboró u estudio 28 cosiderado el más completo sobre el gasto tributario, utilizado ua metodología acorde co las prácticas iteracioales, que cotempló el beeficio del gasto tributario a determiado sector y el igreso que el Estado obtedría si elimiaba los beeficios. 25 FMI: Staff Report for the 2002 Article IV Cosultatio ad Requests for a Three-Year Arragemet Uder the Poverty Reductio ad Growth Facility ad for Iterim Assistace Uder the Ehaced Iitiative for Heavily Idebted Poor Coutries. Pág Baco Cetral de Nicaragua, Iforme Aual Capítulo IV: Fiazas Públicas. Pág Dichos estudios ha sido citados por el Iforme Aual de 2004 del BCN, ver págia Iforme sobre Efectos de las Reformas Tributarias 2003, Exoeracioes y Proyeccioes Fiscales El estudio cocluyó que si e Nicaragua o hubiese evasió fiscal y se gravara a la vez todas las execioes, el sistema impositivo local pudiese recaudar alrededor del 11% del PIB. Se estimó que de ese potecial, el 60% se pierde por evasioes y el resto por la aplicació de exoeracioes y execioes. Esto llevó a defiir que como porcetaje del PIB el gasto tributario adaba por el 4%. El gasto tributario actual calculado por el IEEPP Ua estimació gruesa elaborada por el IEEPP, muestra que el ivel de gasto tributario del sistema icaragüese pudo haber ascedido e 2008 hasta el 6.6% del PIB, equivalete a milloes de dólares., etre impuestos directos e idirectos. La tabla adjuta muestra que el sacrificio fiscal por pérdida de igresos del gobiero era del 41% e 1999, es decir, que por cada córdoba de potecial recaudatorio que la ecoomía bridaba, se exoeraba 41 cetavos. Si embargo, dado la implemetació de las diferetes reformas tributarias que el gobiero impulsó durate el periodo, este sacrificio se redujo a 27 cetavos e Segú cifras oficiales del Miisterio de Hacieda el gasto tributario e 2002 era de 6.27% del PIB, lo que sigifica que como porcetaje del PIB o es ta sigificativo la diferecia co el cálculo del IEEPP y que ha dismiuido e comparació co 2005 y 2006 (de 2007 o hay iformació). Si embargo, esto tedría mucho que ver co que el PIB se ha mateido estacado e los últimos años. Pero sí, hay ua diferecia e toro a los motos. Por ejemplo, e 2002 fuero milloes de dólares los exoerados y e 2006, milloes, segú iformació oficial. Para 2008, los cálculos del IEEPP so de milloes de dólares. Exoeracioes totales Años Total C$ Total US$ % PIB , , , , , * 8, Fuete: Equidad Fiscal e Nicaragua. Ovidio Reyes. MHCP. Julio *: Calculos elaborado por IEEPP.

13 24 I s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s A p u t e s s o b r e e x o e r a c i o e s f i s c a l e s e N i c a r a g ua 25 De acuerdo co el FMI, e 1999 el gasto tributario asociado al cosumo y a las importacioes ascedía a 10.5% del PIB (US$235.5 milloes) etre exoeracioes otorgadas por IGV, IEC, DAI y ATP. 3,000.0 Exoeracioes totales de la DGA La recaudació potecial fue calculada e 29.9% del PIB. Estas estimacioes se redujero a 7.8% del PIB (US$291.0 milloes) e cuato a potecial recaudatorio se refiere al ser ajustadas co el uevo PIB. El IEEPP ha calculado que para 2008 las exoeracioes idirectas comparadas co los cálculos de 1999, ascediero a 6.2% del PIB (US$393.0 milloes), lo que refleja que e el trascurso de periodo el gasto tributario e lo que a ese impuesto se refiere, se redujo e 1.6 putos porcetuales del PIB. El supuesto básico de estas estimacioes es que el potecial de recaudació aumeta a la par que aumeta el tamaño de la ecoomía. Dado que durate el periodo , la ecoomía estuvo creciedo a ua tasa promedio aual de casi 4.0%, y que el cambio de base del cálculo del PIB demostró que había ua subvaloració del producto, se procedió ajustar el potecial de recaudació por líea de impuesto calculado por el FMI 29 para 1999, e el trabajo que presetó e marzo Posteriormete, la recaudació potecial para 2008 se calculó utilizado la tasa de crecimieto acumulado del PIB real durate el periodo La iformació bridada por el MHCP e sus presetacioes del proyecto de Ley de Cocertació Tributaria, demuestra que las exoeracioes otorgadas por la DGA durate 2008 represetaro el 2% del PIB. De este total, el 50% fuero otorgados al sector producció de biees y servicios. E la gráfica siguiete se muestra la tedecia de las exoeracioes otorgadas por la DGA, las cuales se duplicaro etre 2006 y 2008, e térmios omiales. 2, , , , , , , , Fuete: Ovidio Reyes. MHCP. Juio 2009 Esto sigificaría que si la DGA otorgó el 2% de todas las exoeracioes de 2008, la DGI que es la istitució por ley ecargada de cobrar tributos- exoeró e impuestos el 4.6% del PIB e el mismo periodo. Si se toma e cueta que el cosumo agregado e térmios reales aumetó e 40.2% etre 1999 y 2008, producto del boom crediticio y remesas familiares, y las recaudacioes efectivas del IVA y el ISC e térmios del PIB lo hiciero e meor forma, mostraría que las exoeracioes que recaudó la DGI estaría aú por debajo del potecial recaudatorio que ha geerado la ecoomía, como lo muestra los cálculos del IEEPP. La tabla siguiete muestra que el sacrificio fiscal por pérdida de igresos del gobiero era del 41% e 1999, es decir, que por cada córdoba de potecial recaudatorio que la ecoomía bridaba, se exoeraba 41 cetavos. Si embargo, dado la implemetació de las diferetes reformas tributarias que el gobiero impulsó durate el periodo, este sacrificio se redujo a 27 cetavos e TOTAL 29 FMI.- Nicaragua: Tratamietos Especiales e la Tributació al Cosumo y a las Importacioes, Lorezo Figliuoli, Erik Haidl y Osvaldo Scheoe, Marzo 2000.

14 26 I s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s A p u t e s s o b r e e x o e r a c i o e s f i s c a l e s e N i c a r a g ua 27 CONCEPTO Total Gasto Tributario (E Milloes de US$) Total Si IR (E Milloes de US$) Impuesto al Valor Agregado (IVA)*3 Impuesto Selectivo al Cosumo (ISC)*4 Derechos Aracelarios a la Importacio (DAI) Impuestos Sobre la Reta (IR)*5 Otros*6 NICARAGUA: CALCULO DEL GASTO TRIBUTARIO Recaudacio Efectiva 1999 * *2 % Sacrificio Fiscal Recaudacio Potecial Recaudacio Efectiva Exoeracioes Exoeracioes MILLONES DE CORDOBAS Recaudacio Potecial Sector Agropecuario: El sector agropecuario o paga e Nicaragua DAI, ISC, IVA y tiee ua tasa especial de IR e el caso de los productores que traza e la Bolsa Agropecuaria (BAGSA). Si embargo, ese régime especial dode a cada productor se le retiee etre y 2% de sus trasaccioes, es bie cuestioado 31. Sólo e 2008 e BAGSA se trasaro alrededor de 870 milloes de dólares 32 y o se sabe quiées o qué empresas o productor trasaro sus productos e dicho cetro. BAGSA fue pesada para que ahí trazara pequeños productores, co poco coocimieto cotable y si la costumbre de declarar impuestos 33. Los críticos argumeta que el sistema se ha ido desvirtuado y que ahora traza ahí los grades productores, que por ley debería pagar el 30% de sus gaacias auales 34. Pero las críticas de los tratamietos especiales para el sector agropecuario o termia ahí. El sector agropecuario sólo aporta el 2% 35 de las recaudacioes totales del país cuado represeta aproximadamete el 27% del del PIB. Total Total si IR Impuesto al Valor Agregados (IVA)*3 Impuesto Selectivo al Cosumo (ISC)*4 Derechos Aracelarios a la Importacio (DAI) Impuesto Sobre la Reta (IR)*5 Otros*6 EN POR CIENTO DEL PIB Sector Turismo: Cuado Artaa comezó a revisar las estadísticas del sistema de exoeracioes e Nicaragua y se ecotró co que el Estado aportaba hasta el 60% de la iversió turística o dudó e calificar al Estado icaragüese como el socio toto del turismo. Sigifica que el dueño origial del proyecto paga el 40% del costo de su iversió y luego se queda co el 100% de las accioes. El Estado por su parte, aporta el 60% a cambio de que la iversió geere empleos y cotribuya a elevar el PIB, lo que e cosecuecia, hace que la Ley de Iversió Turística sea catalogada como ua de las más geerosas de Cetroamérica. PIB omial, serie 1994 INFORMACION SOPORTE Factor La Ley 306 del Turismo fue aprobada e 1999, co u perfil amplio que cotempla icetivos fiscales para las empresas de trasporte acuático, aéreo y terrestre, así como hoteles, restaurates, discotecas, casios y otros. PIB omial, serie 1980 PIB real,serie 1994 PIB real,serie 1980 Tipo de Cambio promedio Factor *1 El potecial de recaudacio de 1999 e termios del PIB calculado por el FMI, se ajusto co el factr de expacio del uevo PIB real de Esto hizo variar las exoeracioes calculadas por el FMI e termios omiales. Ver FMI: Tratamietos especiales e la tributacio al Cosumo *2 La Recaudacio potecial de 2008 se calculo, ajustado el potecial de 1999, por el factor de expacio que resulto del crecimieto del PIB real e el periodo , co excepcio del IR y otros. Se supoe el potecial de recaudacio aumeta a la par del crecimieto de la ecoomia *3 ates impuesto Geeral a la veta (IGV) *4 Ates Impuesto Especial al Cosumo (IEC) *5 el potecial de recaudacio del IR se calculo partiedo del ivel de recaudacio ajustadolo co el uevo PIB y supoiedo que la relacio etre recaudacio efectiva y recaudacio potecial es la misma que refleja las otras lieas e su cojuto. *6 Icluye: ATP, timbres, y 35% a Hoduras 4.2 Quiées o paga impuestos? Promedio Aual Hasta diciembre pasado, el Estado icaragüese había aprobado milloes dólares e iversió libre de impuestos, segú u reporte de INTUR solicitado por el IEEPP. Cabe mecioar que el icetivo fiscal a este sector ha atraído más a iversioistas acioales que a la iversió extrajera directa. Al cierre de , el 80% de los proyectos que había aprobado el INTUR desde 1999 era de capital acioal co u moto de iversió de milloes de dólares. E cambio, sólo se cueta 89 proyectos de orige extrajero co iversioes por el orde de milloes de dólares. Por otra parte, el promedio por proyecto de u acioal es de US$816 mil y el promedio por proyecto de u extrajero de US$1.8 milló. E Nicaragua los sectores que o paga impuestos por ley so muchos y está diversificados. Aú cuado o se tiee u cálculo sectorial de las exoeracioes, es bie sabido que múltiples leyes para favorecer y estimular el crecimieto de alguos sectores, ha determiado u listado de istitucioes, biees y servicios exoerados. No obstate de la falta de iformació, puede mecioarse que los sectores que destaca co los beeficios tributarios so el sector agropecuario, turismo y zoas fracas. 30 Ates de la reforma que etró e vigecia e eero de este año, e BAGSA se pagaba etre 1 y 2%. 31 Lo ha cuestioado tributaristas como Julio Fracisco Báez y ecoomistas como Adolfo Acevedo, por cosiderar que el sistema ha sido desvirtuado, pues o existe u cotrol sobre qué productores so los que traza e BAGSA. 32 Estadísticas maejadas por Julio Fracisco Báez, publicadas por Eloísa Ibarra e www. correoparaciegos.com 33 Vallecillo, Reé, etrevista co el IEEPP. 34 Acevedo, Adolfo. etrevista co el IEEPP. 35 Ver boletí de 2008 del BCN. Pág Ver Auario Estadístico del INTUR de 2008, dispoible e

15 28 I s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s A p u t e s s o b r e e x o e r a c i o e s f i s c a l e s e N i c a r a g ua 29 Pro-Nicaragua, ua agecia de promoció de iversioes, valora que los salarios promedio que paga las fraquicias iteracioales de servicios de alojamieto, alimetos y bebidas e Nicaragua les permite cotar co altos márgees de gaacia e el corto plazo y al mismo tiempo ofrecer u excelete servicio al cliete gracias a la fuerza laboral calificada y los costos laborales competitivos 37. El INTUR maeja que so 8 mil los empleados directos e el sector turismo a los que habría que agregarle los tres empleos adicioales que se crea por cada idirecto. Qué les ofrece Nicaragua a los iversioistas? Nicaragua le ofrece a quiees quiera realizar iversioes turísticas e el país, exoeració por 10 años de hasta el 80% del IR. Este beeficio puede ampliarse hasta e 90% si el proyecto está situado e las llamadas Zoas Especiales de Desarrollo y e 100% si clasifica y está aprobado bajo el régime de Paradores, uos pequeños hoteles que estaría ubicados a orillas de carreteras dode el turista pueda deteerse a descasar ua oche y luego cotiuar su viaje. E térmios geerales, si al fializar el régime especial de 10 años, u iversioista decide reivertir por lo meos el 35% del valor de la iversió aprobada origialmete, podría recibir todos los beeficios por 10 años más. Para jubilados extrajeros que quiera asetarse e el país, el sistema icaragüese tambié es bie geeroso: hay exoeració de pagos de impuestos por gaacias fuera del país (es decir por el pago de su pesió), importar meaje de casa hasta por 10 mil dólares, u vehículo libre de impuestos cada 5 años, etre otros beeficios. 3. Sector Zoa Fraca. El boom de las zoas fracas comezó desde los oveta siedo el sector de más rápido de desarrollo 38 bajo u escudo fiscal de protecció que icluye exoeracioes de IR, DAI, ISC, etre otros. Segú u cálculo realizado por el ecoomista Daiel Artaa, por cada iversió de zoa fraca el Estado de Nicaragua aporta, co todos los beeficios que otorga, hasta el 38% de la iversió. E 2006 el sector llegó a totalizar casi los 1 mil milloes de dólares e exportacioes, cuado históricamete sólo exportaba 500 milloes. Esto se tradujo e mayor úmero de empleos y e la apertura de importates fábricas. Los defesores de ese régime aduce que el máximo beeficio que deja las empresas de zoas fracas al país es la geeració de empleos. Ua empresa promedio de 3,000 trabajadores tiee ua plailla al mes de 8.4 milloes de córdobas. So más de 8 milloes que geera 2% a INATEC, y 6.25 al INSS, aparte de lo que aporta la patroal. Y además so más de ocho milloes que se iyecta a la ecoomía y que icetiva el cosumo. Actualmete, las empresas de zoas fracas geera 73 mil puestos de trabajo y el salario promedio mesual ada por los 3 mil córdobas 39 (142 dólares aproximadamete). Uo de los cuestioamietos más recurrete a las empresas de zoas fracas es que está exoeradas del pago de IR 40. Es decir que o aporta al fisco por sus gaacias e el país. Para alguos críticos los iversioistas de zoas fracas so gaadores de reta que el Estado termia subsidiado vía exoeració del IR. Pues el subsidio que el Estado otorga, e realidad beeficia al fisco del país de orige de dicha empresa, dode se rige por u sistema de reta mudial, que sigifica que ellos cobra IR a sus empresas idepedietemete de dode haya obteido sus gaacias. Eso sigifica que si e Nicaragua les perdoa ese tributo e sus países de orige o. Otros por su parte, piesa que las zoas fracas o podría operar si privilegios fiscales. Los defesores del régime 41 alega que esos privilegios fuero creados o por Nicaragua si o por u cojuto de países que hoy so la OMC, que viero a los icetivos como u mecaismo para desarrollar a países pobres. Y a propósito de la OMC, esta orgaizació ha prohibido las exoeracioes a las exportacioes que goza las zoas fracas -porque las cosidera u subsidio ecubierto- a partir de 2010 para aquellos países cuyos igresos per cápita es meor a 1,000 dólares al año 42. Actualmete, Guatemala, El Salvador y Costa Rica ha pedido ua prórroga para seguir aplicado exoeracioes de importacioes hasta el Pero esto, cotrario a ser u problema para las empresas de zoa fraca, lo está viedo como ua buea oticia, pues dice que esos 1,000 dólares de igresos per cápita de 1995 so 1,800 dólares de ahora. Es decir, que Nicaragua podrá seguir aplicado las exoeracioes hasta que o llegue a esa meta. Y cuado lo haga podrá pedir prórroga. Eso sigifica que puede llegar u mometo e que el úico país que aplique subsidios a las importacioes sea Nicaragua y por eso, atraer esa iversió que está e los otros países. Sobre todo porque los salarios que paga las empresas de zoa fracas e Nicaragua so los más bajos del área. 37 Pro-Nicaragua. Nicaragua la decisió correcta. Pág Basta ver que sus exportacioes creciero rápidamete hasta el puto de rodar los 1000 milloes de dólares. 37 Pro-Nicaragua. Nicaragua la decisió correcta. Pág Basta ver que sus exportacioes creciero rápidamete hasta el puto de rodar los 1000 milloes de dólares. 39 Datos dados a coocer por Dea García, Director ejecutivo de ANITEC, e ua etrevista co el IEEPP. 40 Esta exoeració de IR lo ha cuestioado expertos iteracioales y locales como Adolfo Acevedo, Néstor Avedaño, etre otros. 41 Etre los que destaca fucioarios de las empresas de zoas fracas o de las asociacioes como Dea García, director ejecutivo de la Asociació Nicaragüese de Empresas Textileras, ANITEC. 42 E Cetroamérica sólo Hoduras y Nicaragua aplica para seguir otorgado beeficios a las exportacioes de Zoa Fraca, pues esos 1000 dólares de igresos per cápita de 1995, sigifica casi 2 mil dólares de ahora.

16 30 I s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s A p u t e s s o b r e e x o e r a c i o e s f i s c a l e s e N i c a r a g ua 31 Si embargo, aparte de la iversió extrajera, la iversió de capital acioal se ha icremetado. Actualmete el 40% de las empresas que opera bajo el régime de zoa fraca so de orige acioal. Y sus iversioes, o ecesariamete so e textiles. Está ivirtiedo e el sector agrícola y e el área de tabacos. 4. Sector social: Hasta los más acérrimos críticos de las exoeracioes fiscales 43 opia que las úicas exoeracioes que debe mateerse so las sociales, la que beeficia a los pobres, o a la sociedad e su cojuto. Este es el caso de las exoeracioes a los medicametos, equipo médico, útiles escolares y material educativo, servicios públicos, y los biees de la caasta básica, etre otros. A pesar del coseso de beeficiar al sector social co exoeracioes, se cuestioa la maera e que se hace, porque al fial muchos mecaismos utilizados termia beeficiado a los sectores que o so objetivo de la política de protecció 44. U ejemplo de esto so las exoeracioes a la caasta básica, como sucede e Nicaragua co 53 productos cosiderados de primera ecesidad. Si embargo, este tipo de protecció beeficia a los que tiee mayor poder adquisitivo y que sí podría pagar impuestos. Frete a esto se ha geerado ua tedecia regioal a gravar gra parte de estos productos, es decir cobrar los impuestos correspodietes y luego tratar de retribuirlos a través de beeficios sociales a la població de meos recursos. E El Salvador se grava todos los productos de la caasta básica. E Nicaragua ya se iició el proceso de cocertació, sobre el tema. Otro ejemplo es la exoeració total por IVA e la factura de eergía eléctrica para los clietes que cosume meos de 300 kw/h al mes y parcial (sólo paga el 8% e cocepto de IVA) para quiees cosume etre 300 y 1000 kw/h al mes. Estos ragos so muy geerosos, pues gra parte de las familias co igresos medios está cubiertos por esta medida. Las exoeracioes al sector trasporte es otro ejemplo a destacar. La iteció de icetivar el bue servicio del trasporte de pasajeros y beeficiar pricipalmete, a la població de escasos recursos, que utiliza este servicio e todo el país, sólo ha quedado como ua aspiració cotiua, a pesar de las fuertes exoeracioes que se le otorga al sector a través de sus cooperativas. Muchos de los biees exoerados a este sector ha termiado geerado mercados paralelos e eumáticos, repuestos, etc., mietras el servicio o mejora. 5. El Estado o paga impuesto: El Estado está exoerado por todas sus compras iteras y sus importacioes. Si se cosidera que el Estado es u importador eto de biees y servicios, la pérdida de igresos es importate. Esta práctica es geeralizada e todos los países, dado que se cosidera que lo que se recaudaría cobrado los impuestos tedría que asigarse al gasto para mateer e térmios reales sus iveles. No obstate, detro del mismo Estado puede justificarse el sacrificio fiscal para las istitucioes que está ligadas al sector social. Pero al igual que e el sector privado, e el Estado se crea beeficios paralelos que termia beeficiado a terceros que debería pagar sus impuestos. Este es el caso de las tiedas o supermercados libres de impuestos que maeja la Policía Nacioal y el Ejército. Ambas istitucioes, tambié importa mercadería libre de impuestos para sus establecimietos, así como eumáticos, repuestos y combustibles para sus equipos. No está e discusió la existecia de estos establecimietos, sio el riesgo de crear mercados paralelos que beeficie a otros. Alguos críticos a estas prácticas, sugiere que es mejor ir por la vía del mejoramieto salarial que por mecaismos compesatorios, siempre riesgosos de que se salga de su objetivo origial. 6. Otros beeficiarios: Como se dijo el listado es largo, pero cuado se discute ua reforma tributaria siempre salta la preguta a quié quitarle las exoeracioes. E este caso los sectores levata su badera de defesa y e casi todos los casos se tora emblemáticas las exoeracioes y los sectores lo reclama como u derecho, y o como u beeficio temporal que el gobiero otorga. E este cotexto, dode es fácil tomar badera política cotra el gobiero (o viceversa), sectores que o paga impuestos como los diplomáticos 45, medios de comuicació, iglesias, orgaismos o guberametales, uiversidades, cooperativas, Cruz Roja, Bomberos, pequeñas empresas, academias, y ua diversidad de sectores, ofrece ua resistecia amparados e leyes, decretos, o coveios iteracioales, que termia geerado u costo político e cotra de la estabilidad del país. Esto termia cofirmado que cuado u beeficio se arraiga, su desmatelamieto se tora difícil. 43 Etre estos críticos sobresale Julio Fracisco Báez, Néstor Avedaño, etre otros. 44 FMI: Nicaragua; Tratamietos Especiales e la Tributació al Cosumo y a las Importacioes, E eero de 2010, la DGI cambió la forma de otorgar los beeficios a los diplomáticos: cambió el famoso cáret diplomático y lo sustituyó por u mecaismo de devolució. Esto e el caso de las exoeracioes por IVA.

17 32 I s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s A p u t e s s o b r e e x o e r a c i o e s f i s c a l e s e N i c a r a g ua 33 Coclusioes La ecesidad del gobiero cetral de obteer mayores recursos para fiaciar el presupuesto es u compoete importate para que durate 2010 se discuta ua cocertació tributaria profuda y cosesuada, que permita hacer u aálisis de cuáles so aquellas exoeracioes o tratos tributarios prefereciales que le está haciedo bie al país y a cuáles habrá que poerles u alto. La reforma tributaria es ua ecesidad del país. Dicha reforma tedrá que ecamiarse por derogar beeficios tributarios y ampliar así la base de cotribuyetes (actualmete de 58 mil) y por ede los igresos. El gasto tributario calculado por el IEEPP e milloes de dólares (8,736 milloes de córdobas) durate 2008, es ua cifra muy alta para ua ecoomía ta pequeña como la icaragüese. Como porcetaje del PIB el gasto tributario (calculado e 6.6% del PIB) de 2008 sobrepasa ampliamete los presupuestos de salud y educació, y es aú mayor que el déficit presupuestario de 2010 que es de 8 mil 830 milloes 775 mil 024 córdobas. Por la abudacia de tratos prefereciales, Nicaragua si embargo, cueta co u potecial de recaudació al cual apelar si ecesidad de crear o icremetar tributos. Dicho potecial de recaudació puede servir para cerrar la brecha fiscal ate el retiro de la cooperació iteracioal y para reducir la posibilidad de que el país siga edeudádose para fiaciar sus gastos. La pérdida de igreso por la carga del gasto tributario o se justifica cuado esta pérdida es sustituida por edeudamieto itero y extero, mucho meos e tiempos de recesió ecoómica que afecta a los sectores más vulerables del país. Otra de las características del sistema tributario es que aparte de teer múltiples beeficios para u siúmero de sectores tambié tiee u rezago importate e materia tecológica, mecaismos de medició y seguimieto. El hecho de o poder cuatificar el beeficio eto que las exoeracioes le deja al país -más allá de exportacioes y úmero de empleos- refleja más que poca volutad política para dar a coocer la iformació, u obsoleto sistema de registro y de codificació apropiada de los beeficiarios de los icetivos fiscales. Si se quiere avazar para desmatelar el sistema de exoeracioes se tedrá que poerles u alto e el camio a u siúmero de leyes que las establece.

18 34 I s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s A p u t e s s o b r e e x o e r a c i o e s f i s c a l e s e N i c a r a g ua 35 Recomedacioes El alto deberá ser para que e toro a las exoeracioes, execioes o tratos prefereciales, los poderes del Estado se coordie ya sea para derogarlas o bie establecer límites e el tiempo. Y aquí tedrá que participar tambié, por supuesto, el sector privado, beeficiario de dicho régime. Las exoeracioes fiscales o tratos prefereciales crea distorsioes e la ecoomía, mercados paralelos y competecia desleal. Quié puede asegurar que e la tieda o superes de la Policía y el Ejército o compra mercadería libre de impuestos persoas que o so, o fuero o tiee a u familiar militar o policía? O quie asegura que la llata o los repuestos que etraro al país exoerados de impuestos o alimete el mercado egro? 1. Discutir ua reforma tributaria itegral, que o sea u parche a la Ley de Equidad Fiscal. Las ateriores propuestas que el Ejecutivo ha presetado a la Asamblea Nacioal, ha sido iterpretadas de maera diferete por los diputados, surgiedo híbridos que termia complicado el esquema de icetivos. Muchos itereses so afectados co este tipo de iiciativas, y el sector privado egocia co el gobiero, pero tambié cabildea e la Asamblea para buscar u escudo protector. Para esto se recomieda ates de hacer la propuesta formal, cotar co capital político e el Parlameto para teer éxito e ua reforma tributaria de largo alcace. 2. Poerle u límite e el tiempo a las exoeracioes. Es decir que gradualmete se vaya reduciedo o elimiado. Para las que ya está eraizadas, podría aplicarse u caledario de reducció hasta su total elimiació. Para los uevos otorgamietos, podría establecerse u periodo determiado o mayor de cico años. 3. Buscar ayuda técica e la comuidad iteracioal, sobre todo e lo relativo al cálculo del potecial recaudatorio de los sectores que compoe la base ecoómica del país y medir y registrar los icetivos fiscales, será importate a la hora de medir la efectividad de los mismos. 4. Ua vez que haya cumplido el primer tiempo de exoeracioes, mateerles las mismas, siempre y cuado los iversioistas se comprometa a aumetar su capital de iversió y la capacidad productiva y de la misma maera el úmero de empleos. 5. Levatar u registro para ver cuátas empresas de zoa fraca proviee de países dode aplica el sistema de reta mudial, que sigifica que dichas acioes cobra IR a sus empresas idepedietemete de dóde haya obteido sus gaacias. Esto para que Nicaragua aalice elimiar los subsidios sobre la reta, porque de todos modos el impuesto que estas empresas o pague aquí, sí los pagara e sus países de orige. 6. Elimiar gradualmete las exoeracioes y cobrar todos los impuestos e su totalidad e iyectar ayuda luego a través del gasto.

19 36 I s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s A p u t e s s o b r e e x o e r a c i o e s f i s c a l e s e N i c a r a g ua 37 Bibliografía Artaa, Daiel (2005), Iforme sobre Efectos de las Reformas Tributarias 2003, Exoeracioes y Proyeccioes Fiscales Maagua, Nicaragua, Presidecia de la República. Agosi, Mauel R. y otros (2004), Recaudar para Crecer: Bases para la reforma tributaria e Cetroamérica. Washigto, D.C. Baco Iteramericao de Desarrollo, BID. Agosi, Mauel R. y otros (2004), Paorama Tributario de los Países Cetroamericaos y opcioes de reforma. Washigto, DC. Baco Iteramericao de Desarrollo, BID. Balladares Saballos, Reyaldo y otros (2009), Aálisis Jurídico del Sistema Tributario: Propuesta para su reforma e Nicaragua. Maagua, Nicaragua, Uiversidad Cetroamericaa, UCA. Báez Argüello, Gabriela (2006), Hacia ua Reforma Tributaria Itegral e Nicaragua (Moografía). Maagua, Nicaragua, Uiversidad Cetroamericaa, UCA. Báez Díaz, María Atoieta (2008), La Admiistració Tributaria e Nicaragua (tesis moográfica), Maagua, Nicaragua, Uiversidad Cetroamericaa, UCA. Cetrágolo, Óscar y Gómez-Sabaii, Jua Carlos (2007), La tributació directa e América Latia y los desafíos a la imposició sobre la reta. Satiago de Chile, Chile. Comisió Ecoómica para América Latia, CEPAL. Cullma, Nikke y Vásquez William (2007), Icetivos Fiscales y su relació co la iversió extrajera directa e Guatemala y Nicaragua, ICEFI. Cubero, Rodrigo y Vladkova Hollar, Ivaa, (doc s.d) Cap.: Equidad y Política fiscal: Efectos de los impuestos y el gasto social e la distribució del igreso, SD. CEPAL, ( ) Idicadores sociales básicos de la subregió orte de América Latia y el Caribe. Cabrera, Mayor (2009), La tributació directa e América Latia, equidad y desafíos: el caso de Guatemala, CEPAL. Roca, Jeróimo (2007), Equidad Fiscal e América Latia: Capítulo Nicaragua. Baco Iteramericao de Desarrollo. Fuetes, Jua Alberto (2006), Retos de la Política Fiscal e Cetroamérica. México. Comisió Ecoómica para América Latia, CEPAL. Wisecarver, Daiel y otros (2005), La Reforma del Impuesto sobre la Reta e Cetroamérica e Cumplimieto al Madato de la OMC. Sa Salvador, El Salvador. Escuela Superior de Ecoomía y Negocios, ESEN.

20 38 I s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s A p u t e s s o b r e e x o e r a c i o e s f i s c a l e s e N i c a r a g ua 39 Vallecillo, Reé (2004), Estudio y Aálisis del Sacrificio Fiscal e Nicaragua. Maagua, Nicaragua. Miisterio de Hacieda y Crédito Público, MHCP. Jiméez, Jua Pablo y Podestá, Adrea (sf), Iversió, icetivos fiscales y gastos tributarios e América Latia. Comisió Ecoómica para América Latia, CEPAL. Rodas Martii, Pablo (2009), El turismo ate el desafío de la crisis, Baco Iteramericao de Itegració Ecoómica, BCIE. Rodas Martio, Pablo (2009), El uevo y gra desafío de la maquila cetroamericaa, Baco Cetroamericao de Itegració Ecoómica, BCIE. BCIE, Seguimieto a las pricipales estadísticas fiscales de Cetroamérica y República Domiicaa, septiembre de Medal, José Luis (2004), Los Efectos Recaudatorios de la Ley de Equidad Fiscal, Maagua, Nicaragua, Ucresep. Fuides (2010), Aportes a la discusió sobre la reforma tributaria e Cetroamérica, Maagua, Nicaragua. Documetos oficiales BCN, Iforme Aual de BCN, Memoria Aual de 2008, Capítulo IV: Fiazas Públicas. Pro Nicaragua, Tourism, 2009 (documeto para promover el turismo). MHCP, Boletí No. 5, Septiembre de INTUR, Boletí de Estadísticas de Turismo No. 19, Etrevistas Acevedo, Adolfo, ecoomista. Diciembre de García, Dea, director ejecutivo de ANITEC. Diciembre de Vallecillo, Reé, ecoomista. Diciembre de Omar Oporta, director jurídico de INTUR. Diciembre de 2009.